Daniel Fernando SORIA
Planteo del tema.
1. Las pretensiones se insertan, cual pieza clave, en el nuevo sistema establecido por la ley 12.008, que ha aprobado el Código Procesal Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires (CPCA). Tras las reformas introducidas por la ley 18.101 mantienen ese destacado sitial, mas allá de algunos puntos oscuros y de otros verdaderamente criticables.
Fiel reflejo de un modelo de fines del siglo XIX, el régimen de la ley 2961 sólo daba cabida a la pretensión de anulación contra determinados actos administrativos (y, en su caso, la resarcitoria complementaria), para acudir en procura de satisfacción jurídica
ante la Suprema Corte de Justicia como tribunal de jurisdicción originaria y exclusiva (art. 149 inc. 3°, Const. Pcial. de 1934).
En el orden constitucional, este perfil ceñido subsistió hasta la reforma de 1994 (art. 166) y, en el legislativo, hasta la sanción del CPCA, cuya vigencia quedó supeditada a la posterior puesta en marcha del fuero (art. 215, Const. Pcial.)
--------------------
Ciertamente, en la práctica, el Código Varela ha continuado —y a tenor del juego armónico de los arts. 215 de la Constitución Provincial y 78 del C.P.C.A., texto según ley 13.101, continuará en parte- aplicándose por un tiempo considerable en la esfera de las causas en trámite ante la Corte provincial. En su hora, la Suprema Corte de Justicia de la Provincia (SCBA) decidió juzgar los casos administrativos hasta tanto comiencen las funciones de los órganos con competencia en el fuero (TCA), con arreglo a las normas de la anterior codificación, dado que la entrada en vigencia de la ley 12.008 se encontraba condicionada al comienzo de las funciones de los nuevos tribunales (en la actualidad, juzgados y cámaras de apelación). Por consiguiente, se consideró inaplicable el art. 78 del CPCA, con lo que el trámite de las causas contencioso administrativas en el ámbito originario y
transitorio de la SCBA se regía por las normas del Código Varela (B-56.966, "La Jirafa Azul SA,” del 25-11-97, con nota de ANDREUCCI, Carlos A., Sin fuero no rige el nuevo código contencioso administrativo de la Provincia d'e Buenos Aries. Inconstitucionalidad declarada de oficio, en E.D. 176 :747; v. tb., el posterior precedente de la causa 868,959, "Parodi", res, de 1-6-99), Con posterioridad, en el precedente B-64.745 “Consorcio de Gestión del Puerto de Bahía Blanca” (res. de
fecha 23-10-02) la Corte dispuso por vez primera la aplicación operativa e inmediata de la cláusula constitucional del art. 166 in fine a todas las causas contencioso administrativas. El Tribunal, por fin, a partir del caso “Delbes” (B-64.996, res, de 4-II-04) aplica las normas de la ley 12.008, texto según ley 13.101.
-----------------------
Mas, en el plano de la experiencia jurídica, injustificadamente, siguió aplicándose el anterior modelo constitucional aun con posterioridad a la sanción del nuevo régimen (arts. 15 y 166 in fine), sobre la base de lo resuelto por la Suprema Corte en las causas “Oviedo” y “Velásquez” 2.
----------------------
2 En las causas B-56054 "Velásquez' y B.56.125 “Oviedo”, ambas resueltas el 18-10-94, y de allí en más, la Corte provincial declinó de aplicar la Constitución de 1994 con lo cual, en los hechos, proveyó de ultra-actividad a una norma que estaba derogada, como era el art. 149 inc. 3° del texto sancionado en 1934.
---------------------------------------
La tendencia regresiva cedió ocho años después,
El comienzo del nuevo sistema ha tenido lugar -luego de la condena judicial 4 dispuesta por la Suprema Corte contra el Estado Provincial por la omisión en la puesta en marcha del fuero contencioso administrativo, y de la sanción de la citada ley 13.101- al ponerse en marcha un conjunto de juzgados de primera instancia, el día 15 de diciembre de 2003 —complementado con el inicio de las funciones de otros juzgados, en marzo de 2004, y de las Cámaras de Apelación en lo Contencioso Administrativo de La Plata y San Martín, en julio de 2004—. En este sistema la misión primordial de los órganos judiciales no es otra que la resolución de casos administrativos (art. 166 última parte, Const. Pcial.), lo cual supone el planteo y la estimación o el rechazo de las pretensiones deducidas en el proceso (art. 1 inc. 1, CPCA).
con el conocido precedente “Consorcio de Gestión del Puerto de
Bahía Blanca” 3 .
--------------------------
3 SCBA, Causa B-64.-745 'Consorcio de Gestión del Puerto de Bahía Blanca" cit. Con su nueva integración la Corte revisó la jurisprudencia anterior y, aplicando directamente el régimen constitucional, precisó que del amplio enunciado normativo del art. 166 in fine sobre el que descansan los nuevos contenidos de la materia contencioso administrativa no surge condicionamiento alguno de su vigencia a un desarrollo legislativo ulterior, tal como. en cambio, el texto constitucional lo ha previsto para la organización del fuero y la aplicabilidad del Código procesal respectivo (art. 215)". Este último precepto, en su párrafo segundo, establece como regla transitoria que, hasta tanto comiencen las funciones de los nuevos tribunales en lo contencioso administrativo la Suprema Corte decidirá, en única instancia y juicio pleno, todas las causas correspondientes al referido fuero
que se hubieren iniciado. hasta su finalización". En tal resolución —verdadera bisagra en la evolución del contencioso administrativo provincial— la Corte dio curso a una pretensión denominada por la actora como autosatisfactiva, que había sido articulada por la administración contra un particular (contratista) y se la encauzó con arreglo a normas del juicio sumarísimo previstas en el CPCC. Aunque la operatividad de la norma constitucional no conducía, en aquel momento, a reconocerle vigencia al Código procesal administrativo (ley 12.008 y sus reformas) puesto que sobre este punto la Constitución (art. 215) habla establecido un preciso diferimiento (entrada en vigencia conjunta al establecimiento del fuero contencioso administrativo), En cambio, no existía similar postergación con respecto a los contenidos estructurales del último párrafo del art. 166. Quedó así establecido el definitivo abandono del criterio anterior, basado en la postergación de la vigencia plena de los contenidos materiales del art. 166”.
-----------------------------
-----------------------------
--------------------------------
4 Conf. SCBA causa B»64.474, "Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires c/Pcia. de Buenos Aires s/Amparo", sent. de 19-3-03; J.A. 2003-"fasciculo n" 6, de 7-5-03, p, 43, con nota de BOTASSI, Carlos A. y MORELLO Augusto M., Amparo por omisión política: la puesta en marcha del fuero contencioso-administrativo en la Provincia de Buenos Aires.
2. Normalmente formalizada a través de la demanda, la pretensión es un acto esencial en todo proceso que exterioriza el ejercicio del derecho a la acción 5.
---------------------------------------------
-------------------------
-----------------------
Consiste, como se sostiene en doctrina 6, en una modalidad de petición fundada en derecho, un tipo de declaración de voluntad, por la que se solicita al órgano jurisdiccional una actividad frente a una persona determinada y distinta del autor de la declaración, en relación con determinados bienes jurídicos (derechos o intereses tutelados por el ordenamiento).
----------------------------
6 Conf. GUASP, Jaime, La pretensión procesal, 2a ed., Madrid, 1985; GONZALEZ PÉREZ, Jesús, Manual de Derecho Procesal Administrativo, 2a ed, Madrid, 1992, p. 203.
-------------------------------------------
Desde luego, no es una declaración cualesquiera, ni equivale a una simple petición procesal 7 (V.gr. la solicitud de regulación de honorarios);
---------------------------
7 Conf. HUTCHINSON, Tomás, La acción contencioso administrativa, Bs. As., 1981, p. 21
-----------------------
constituye la postulación básica 8 del litigio, que moviliza a la jurisdicción, delimita el planteo del caso y constituye la materia objetiva a resolver en la sentencia de mérito.
-------------------------------
8 No se identifica conceptualmente, aunque en la práctica es corriente asociarla, con la demanda. La diferencia es obvia: estriba en que, como sostiene GONZÁLEZ PÉREZ, la pretensión es el prius lógico del proceso, su objeto; mientras que la demanda (en el mejor de los casos) es su prius cronológico (conf. GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, Manual..., cit., p. 205).
En el proceso administrativo la presencia del Estado como
parte demandada (y, más concretamente, la de las Administraciones públicas, cuyas actuaciones u omisiones son enjuiciadas), sin llegar a absorber todos los casos posibles, evidentemente importa un dato que regularmente se verifica en la práctica concreta, que influye en el diseño jurisdiccional y repercute sobre la regulación de los trámites del litigio. Así lo evidencian las normas relativas a determinados institutos (por ejemplo, los tipos de pretensiones y los requisitos de admisibilidad, el alcance de las medidas cautelares, la ejecución de la sentencia, entre otros), cuyos respectivos contenidos presentan modulaciones especiales, fundadas en razones de interés público, precisamente por estar involucrada una persona estatal.
Aun así, no se trata desde luego de una presencia excluyente
o absoluta. Este tipo de causas puede originarse en el obrar administrativo de entes no estatales (públicos o privados).
3. ¿Qué caracteriza entonces a la pretensión procesal administrativa en el actual régimen provincial?
Como se apuntara, la condición de la persona demandada -siendo un factor importante y digno de ponderar- ha dejado de ser la única nota distintiva. Este proceso no es tan sólo un contencioso contra la Administración pública 9.
----------------------------------
9 Suele considerarse, en efecto, que el dato saliente en este punto consiste en el sujeto demandado: la Administración pública (entendida como la estructura orgánica, central, desconcentrada o descentralizada, adscripta al Poder Ejecutivo). La letra del art. 149 inc. 3° de la Constitución provincial de 1934, en cuanto aludía a la autoridad administrativa parecía orientar esta solución. De hecho, hasta no hace mucho tiempo, el concepto referido fue aplicado por la Suprema Corte para excluir de su jurisdicción el conocimiento de pretensiones dirigidas contra actos (funcional o materialmente) administrativos emanados de los órganos legislativos y jurisdiccionales (v.gr. en materia de empleo público o de contratación administrativa). Esta postura resulta actualmente insostenible. En primer término, carecían de la señalada condición algunas pretensiones deducidas frente a una entidad administrativa (baste recordar las que se rigen por el derecho privado. o los amparos). En segundo lugar, existen sujetos que no forman parte de los cuadros de la Administración —ni siquiera del Estado—- cuyas actuaciones (si son producto del ejercicio de potestades regidas por el derecho administrativo) pueden dar lugar a una pretensión procesal administrativa (arts.2 incs. 2 y 3, 74 y 75, CPCA). Asimismo, en el proceso administrativo la Administración pública no siempre es demandada; puede ser actora frente a un particular (art 2 inc 7, CPCA). Por fin, no obstante la expansión objetiva del fuero, existen diversos supuestos en los que procesos contra entes públicos estatales pertenecen a la competencia material de otros tribunales (en lo civil y comercial, laboral, etc., v. art. 4, CPCA).
----------------------------
6 Conf. GUASP, Jaime, La pretensión procesal, 2a ed., Madrid, 1985; GONZALEZ PÉREZ, Jesús, Manual de Derecho Procesal Administrativo, 2a ed, Madrid, 1992, p. 203.
-------------------------------------------
Desde luego, no es una declaración cualesquiera, ni equivale a una simple petición procesal 7 (V.gr. la solicitud de regulación de honorarios);
---------------------------
7 Conf. HUTCHINSON, Tomás, La acción contencioso administrativa, Bs. As., 1981, p. 21
-----------------------
constituye la postulación básica 8 del litigio, que moviliza a la jurisdicción, delimita el planteo del caso y constituye la materia objetiva a resolver en la sentencia de mérito.
-------------------------------
8 No se identifica conceptualmente, aunque en la práctica es corriente asociarla, con la demanda. La diferencia es obvia: estriba en que, como sostiene GONZÁLEZ PÉREZ, la pretensión es el prius lógico del proceso, su objeto; mientras que la demanda (en el mejor de los casos) es su prius cronológico (conf. GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, Manual..., cit., p. 205).
------------------------------
En el proceso administrativo la presencia del Estado como
parte demandada (y, más concretamente, la de las Administraciones públicas, cuyas actuaciones u omisiones son enjuiciadas), sin llegar a absorber todos los casos posibles, evidentemente importa un dato que regularmente se verifica en la práctica concreta, que influye en el diseño jurisdiccional y repercute sobre la regulación de los trámites del litigio. Así lo evidencian las normas relativas a determinados institutos (por ejemplo, los tipos de pretensiones y los requisitos de admisibilidad, el alcance de las medidas cautelares, la ejecución de la sentencia, entre otros), cuyos respectivos contenidos presentan modulaciones especiales, fundadas en razones de interés público, precisamente por estar involucrada una persona estatal.
Aun así, no se trata desde luego de una presencia excluyente
o absoluta. Este tipo de causas puede originarse en el obrar administrativo de entes no estatales (públicos o privados).
3. ¿Qué caracteriza entonces a la pretensión procesal administrativa en el actual régimen provincial?
Como se apuntara, la condición de la persona demandada -siendo un factor importante y digno de ponderar- ha dejado de ser la única nota distintiva. Este proceso no es tan sólo un contencioso contra la Administración pública 9.
----------------------------------
9 Suele considerarse, en efecto, que el dato saliente en este punto consiste en el sujeto demandado: la Administración pública (entendida como la estructura orgánica, central, desconcentrada o descentralizada, adscripta al Poder Ejecutivo). La letra del art. 149 inc. 3° de la Constitución provincial de 1934, en cuanto aludía a la autoridad administrativa parecía orientar esta solución. De hecho, hasta no hace mucho tiempo, el concepto referido fue aplicado por la Suprema Corte para excluir de su jurisdicción el conocimiento de pretensiones dirigidas contra actos (funcional o materialmente) administrativos emanados de los órganos legislativos y jurisdiccionales (v.gr. en materia de empleo público o de contratación administrativa). Esta postura resulta actualmente insostenible. En primer término, carecían de la señalada condición algunas pretensiones deducidas frente a una entidad administrativa (baste recordar las que se rigen por el derecho privado. o los amparos). En segundo lugar, existen sujetos que no forman parte de los cuadros de la Administración —ni siquiera del Estado—- cuyas actuaciones (si son producto del ejercicio de potestades regidas por el derecho administrativo) pueden dar lugar a una pretensión procesal administrativa (arts.2 incs. 2 y 3, 74 y 75, CPCA). Asimismo, en el proceso administrativo la Administración pública no siempre es demandada; puede ser actora frente a un particular (art 2 inc 7, CPCA). Por fin, no obstante la expansión objetiva del fuero, existen diversos supuestos en los que procesos contra entes públicos estatales pertenecen a la competencia material de otros tribunales (en lo civil y comercial, laboral, etc., v. art. 4, CPCA).
-------------------------
Tampoco se explica en razón de la existencia de un acto administrativo previo cuya anulación sea solicitada. El proceso administrativo no se circunscribe a un simple cauce para la impugnación de actos 10, tal cual podía predicarse del régimen anterior.
------------------------------
10 Con frecuencia se ha dicho que el rasgo definitorio de la pretensión procesal administrativa está cifrado en su objeto. Y este, a la vez, queda reducido a la declaración de nulidad de actos administrativos y reglamentos. Subyace en ello la idea del contencioso administrativo como un proceso al acto, con todas las consecuencias derivadas del carácter revisor que tradicionalmente le ha sido asignado. Tales aspectos pueden considerarse comprendidos en la clausula constitucional anterior, que requería, como es conocido, una previa denegación de la autoridad administrativa (art. 149 inc. 3, Const Pcial. de 1934). Ahora, todo ello luce, cuanto menos, insuficiente. La justicia administrativa se monta exclusivamente sobre la base de la decisión administrativa previa enjuiciable Si bien las pretensiones de anulación o impugnativas han sido -y probablemente seguirán siendo- las
más relevantes, no son las únicas procedentes. Como veremos en este trabajo, el CPCA contempla otras pretensiones que, combinadas o no con las impugnativas, persiguen objetivos diferentes. Las hay que juegan frente a operaciones materiales, daños causados por una actuación licita del Estado, situaciones de incertidumbre acerca del alcance de una relación jurídica administrativa (arts, 12 incs. 5, 6. 4 y 3; 21 y concs, CPCA), supuestos todos que, evidentemente, no se equiparan ala solicitud de anulación, ni exigen, por tanto, la presencia del acto previo.
-------------------------
El fundamento material, de grada constitucional (art. 166, Const. Pcial.), desarrollado por el CPCA (arts. 1 inc. 1 y concs.), es la nota que caracteriza a la pretensión procesal administrativa 11, añadiéndole matices típicos a su fisonomía común. Se actúa en el
proceso administrativo sobre una materia constitucionalmente
delimitada —al menos, en sus grandes líneas-— y consagrada con
la jerarquía normativa indicada. He aquí un primer elemento de
ineludible consideración.
------------------------------
10 Con frecuencia se ha dicho que el rasgo definitorio de la pretensión procesal administrativa está cifrado en su objeto. Y este, a la vez, queda reducido a la declaración de nulidad de actos administrativos y reglamentos. Subyace en ello la idea del contencioso administrativo como un proceso al acto, con todas las consecuencias derivadas del carácter revisor que tradicionalmente le ha sido asignado. Tales aspectos pueden considerarse comprendidos en la clausula constitucional anterior, que requería, como es conocido, una previa denegación de la autoridad administrativa (art. 149 inc. 3, Const Pcial. de 1934). Ahora, todo ello luce, cuanto menos, insuficiente. La justicia administrativa se monta exclusivamente sobre la base de la decisión administrativa previa enjuiciable Si bien las pretensiones de anulación o impugnativas han sido -y probablemente seguirán siendo- las
más relevantes, no son las únicas procedentes. Como veremos en este trabajo, el CPCA contempla otras pretensiones que, combinadas o no con las impugnativas, persiguen objetivos diferentes. Las hay que juegan frente a operaciones materiales, daños causados por una actuación licita del Estado, situaciones de incertidumbre acerca del alcance de una relación jurídica administrativa (arts, 12 incs. 5, 6. 4 y 3; 21 y concs, CPCA), supuestos todos que, evidentemente, no se equiparan ala solicitud de anulación, ni exigen, por tanto, la presencia del acto previo.
-------------------------
El fundamento material, de grada constitucional (art. 166, Const. Pcial.), desarrollado por el CPCA (arts. 1 inc. 1 y concs.), es la nota que caracteriza a la pretensión procesal administrativa 11, añadiéndole matices típicos a su fisonomía común. Se actúa en el
proceso administrativo sobre una materia constitucionalmente
delimitada —al menos, en sus grandes líneas-— y consagrada con
la jerarquía normativa indicada. He aquí un primer elemento de
ineludible consideración.
---------------------------
11 Conf. SORIA, Daniel Fernando, El proyecto de Código Procesal Contencioso Administrativo para la Provincia de Buenos Aires (Consideraciones iniciales), en “Administración Local y Derecho", Suplemento Especial n° 3, de la R.A.R, BsAs. Agosto, 1997, p. 8.
-----------------------------
Además, esta pretensión supone un medio de protección jurídica frente al poder público, cuya tutela irrestricta y efectiva también proclama el texto constitucional (art. 15, Const. Pcial.) y, de ordinario, es un instrumento de acceso al control de juridicidad administrativa.
Por fin, complementan esa peculiaridad tanto el régimen jurídico material (de derecho administrativo) que alimenta su fundamentación normativa, cuanto el vehículo procesal que permite su desarrollo y resolución (el CPCA 12).
-----------------------------
Además, esta pretensión supone un medio de protección jurídica frente al poder público, cuya tutela irrestricta y efectiva también proclama el texto constitucional (art. 15, Const. Pcial.) y, de ordinario, es un instrumento de acceso al control de juridicidad administrativa.
Por fin, complementan esa peculiaridad tanto el régimen jurídico material (de derecho administrativo) que alimenta su fundamentación normativa, cuanto el vehículo procesal que permite su desarrollo y resolución (el CPCA 12).
--------------------------
12 Y, por remisión, el CPCC (p. ej., en los casos de las pretensiones declarativas y de cesación de vías de hecho, arts. 12 inc. 4 y 21, CPCA).
-----------------------------
El derecho administrativo es el que delimita este tipo de procesos y nutre de sentido a las pretensiones 13 que en él se despliegan.
----------------------------
----------------------------
13 Con todo. hay que tener presente que algunas excepciones a la materia enjuiciable, dispuestas por razones de política legislativa (vgr antes la exclusión de expropiaciones y servidumbres administrativas, art. 4 inci 4, CPCA, superada con la sanción de la ley 13.101 [art 2 inc. 9. CPCA]; ahora, p. ej., los denominados recursos directos contra decisiones del Registro de las Personas o la Dirección de Personas Jurídicas ante la Cámara de Apelación en lo Civil y Comercial), relativizan aquella calificación (puesto que en ellas, al menos en algún supuesto, cabría predicar la concurrencia de todas las notas propias de la acción contencioso administrativa, a saber: a) una controversia generada b) por un obrar c) realizado en ejercicio de funciones administrativas d) por entes públicos y estatales [en los ejemplos dados], y e) regida por el derecho administrativo).
4. En el régimen de la Provincia de Buenos Aires la pretensión procesal administrativa aparece, en suma, como el acto procesal, de objeto variado, por que se reclama una determinada conducta ante los jueces especializados en la materia administrativa, en casos que, al generarse en el obrar (actuación u omisión) funcionalmente administrativo 14 de determinadas personas (preferentemente públicas y estatales), se rigen por el derecho administrativo 15, y cuyo trámite, alcance y modalidad de ejercicio están discernidos principalmente 16 en el CPCA. Éste es el concepto
medular del sistema.
-----------------------------
14 O equivalente (conf. SORIA, Daniel Fernando, Aspectos subjetivos de la materia procesal administrativa, en RAP. n° 240, ps. 9, 11). Vaya ello dicho, sin perjuicio de lo que se apuntará, más adelante, sobre la reforma que la ley 13.101 introdujo al art. 77 del decreto ley 6769/58, en orden al concepto de ordenanza municipal.
15 Sin que ello obste a la aplicación supletoria o analógica de principios generales del derecho o de normas del derecho privado (art. 1 inc. 2, CPCA).
16 Se utiliza esta expresión, por cuanto muchos aspectos del procedimiento en sí, aquellos que no sean incompatibles con las características del contencioso administrativo, deben regirse por las normas del CPCC (art. 77 inc. 1 CPCA).
---------------------------
Actualmente, la realidad normativa impone una necesaria matización. La ley 13.101 —entre otras determinaciones— incluye alas ejecuciones fiscales provinciales dentro de la competencia material de los juzgados contencioso administrativos (arts. 2 inc. 8 y 76 bis, CPCA, texto según la ley citada). Es evidente que este tipo de pretensión, así como el propio trámite del juicio de apremio (decreto ley 9122/78, con sus reformas), posee unas características singulares, que se contraponen a aquellas que son propias del contencioso administrativo stricto sensu.
En este trabajo se abordarán las cuestiones básicas comprendidas en el CPCA, excepción hecha de lo atinente a los procesos ejecutivos de tributos provinciales, Tampoco se tratarán los casos originados por medio de una pretensión de amparo (art. 20, Const. Pcia]. y ley 7166). Tras una rápida visión comparativa del escenario provincial, han de describirse las principales innovaciones que, en punto a las pretensiones, incorpora la nueva codificación.
------------------------------
El nuevo Proceso Contencioso Administrativo
Daniel Fernando Soria
página 133, 134, 135, 136, 137, 138 y 139
Daniel Fernando Soria
página 133, 134, 135, 136, 137, 138 y 139
No hay comentarios:
Publicar un comentario