¿Cuáles son esos caracteres?
La ley (LPA) en su artículo 12 dice que "el acto administrativo goza de
- presunción de legitimidad; su
- fuerza ejecutoria
faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios”.
Luego, y antes de concluir este capítulo, estudiaremos el carácter no retroactivo del acto estatal.
El Poder Ejecutivo goza de autotutela declarativa y ejecutiva porque puede declarar la validez y hacer cumplir sus actos por sí mismo —sin participación del juez—.
El Poder Ejecutivo goza de autotutela declarativa y ejecutiva porque puede declarar la validez y hacer cumplir sus actos por sí mismo —sin participación del juez—.
Por el contrario, cualquier particular sólo puede obtener esas declaraciones y ejecuciones a través de intervenciones judiciales, esto es, por medio de otros (heterotutela).
El acto administrativo, entonces, y a diferencia de los actos jurídicos rodeados por el Código Civil y Comercial, goza de presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria, según surge del texto del artículo 12, LPA.
La presunción de legitimidad
En el ámbito del Derecho Privado cuando cualquier sujeto pretende hacer valer un acto jurídico debe alegar y probar su existencia y, además, su validez.
En cambio, en el marco del Derecho Público no es así, pues la ley dice que el acto administrativo es legítimo (artículo 12, LPA) y, por tanto, el Estado o quien intente valerse de él, no debe probar su validez porque el acto es por sí mismo válido.
El acto administrativo, entonces, y a diferencia de los actos jurídicos rodeados por el Código Civil y Comercial, goza de presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria, según surge del texto del artículo 12, LPA.
La presunción de legitimidad
En el ámbito del Derecho Privado cuando cualquier sujeto pretende hacer valer un acto jurídico debe alegar y probar su existencia y, además, su validez.
En cambio, en el marco del Derecho Público no es así, pues la ley dice que el acto administrativo es legítimo (artículo 12, LPA) y, por tanto, el Estado o quien intente valerse de él, no debe probar su validez porque el acto es por sí mismo válido.
Esta presunción es iuris tantum (es decir que cede y se rompe si se prueba la invalidez del acto, e incluso si sus vicios son claramente manifiestos). De modo que se impone al destinatario del acto, la carga de probar la ilegitimidad de éste si pretende su exclusión del mundo jurídico.
La Corte reconoció este carácter en numerosos precedentes, entre ellos: “Los Lagos" (1941), “Lipara” (1961) y "Pustelnik" (1975), incluso antes de la sanción de la LPA (1972).
¿Cuál es el fundamento de este carácter del acto estatal? Es decir, ¿por qué debemos presumir que el acto estatal es legítimo? Porque es un principio necesario para el desarrollo de las actividades estatales.
En efecto, en caso contrario, el Ejecutivo vería trabado permanentemente el ejercicio de sus funciones y, consecuentemente, el cumplimiento de sus fines.
Este camino que trazó el legislador tiene dos consecuencias jurídicas relevantes.
La Corte reconoció este carácter en numerosos precedentes, entre ellos: “Los Lagos" (1941), “Lipara” (1961) y "Pustelnik" (1975), incluso antes de la sanción de la LPA (1972).
¿Cuál es el fundamento de este carácter del acto estatal? Es decir, ¿por qué debemos presumir que el acto estatal es legítimo? Porque es un principio necesario para el desarrollo de las actividades estatales.
En efecto, en caso contrario, el Ejecutivo vería trabado permanentemente el ejercicio de sus funciones y, consecuentemente, el cumplimiento de sus fines.
Este camino que trazó el legislador tiene dos consecuencias jurídicas relevantes.
a) el juez no puede declarar la invalidez del acto administrativo de oficio —es decir, por sí mismo y sin pedimento de parte—, sino que sólo puede hacerlo ante el pedido puntual de las partes en el marco de un proceso judicial. Recordemos que, contrariamente, en el caso del Derecho Privado, el juez puede declarar de oficio la invalidez delos actos jurídicos de nulidad absoluta y manifiesta.
b) las reglas y el juego de los medios probatorios es distinto del modelo tradicional propio del derecho procesal privado. En efecto, en el Derecho Privado quien intente valerse de un acto debe alegarlo y probarlo en el proceso. Es decir, el esquema lógico jurídico es el siguiente: si alguien pretende valerse de un acto debe probar su validez. Él es quien debe cargar con ese extremo y, en su caso, la contraparte debe, luego, argumentar y probar —en sentido contrario- su invalidez.
En el Derecho Público no es así porque el principio de las cargas respecto de las pruebas debe invertirse por la presunción de validez de los actos. Así, el Estado no debe alegar ni probar la validez del acto de que se vale, sino que es el particular interesado quien debe hacerlo (es decir, alegar y probar su invalidez). Así, en el Derecho Público, el desarrollo secuencial es más simple: el particular interesado debe plantear y justificar la invalidez del acto estatal.
Sin embargo, creemos que este criterio propio y rígido del Derecho Público debe matizarse. En efecto, el principio clásico probatorio y sus cargas en el marco del Derecho Público, debe congeniarse con el postulado de las pruebas dinámicas. ¿En qué consiste este criterio procesal? Pues bien, dice R. ARAZI que “la teoría de la carga probatoria dinámica o del principio de la solidaridad y colaboración considera que tiene que probar la parte que se encuentra en mejores condiciones de hacerlo". Sin embargo, E. FALCÓN advierte que “el desplazamiento de la carga probatoria da una cierta inseguridad a los litigantes que se verían obligados a probar todos los hechos, incluso los negativos, por la posibilidad de que el juez al dictar sentencia encuentre que la carga de la prueba pudiera corresponder a uno u otro. De modo que si se altera la secuencia generalmente admitida en cuanto a la carga probatoria, el tribunal debe indicar concretamente sobre quién pesa la misma".
Es decir, si bien cada parte —en principio— debe probar los hechos que alega como sustento de su pretensión, este criterio general se ve morigerado por la aplicación de la doctrina de las cargas probatorias dinámicas que establece que cuando una de las partes esté en mejores condiciones fácticas de producir o agregar cierta prueba vinculada a los hechos controvertidos, debe soportar el deber probatorio.
Así, si por la índole de la controversia o las constancias de la causa, surge evidente que una de las partes litigantes se encuentra en una posición dominante o privilegiada en relación con el material probatorio —ya sea por ejemplo porque
b) las reglas y el juego de los medios probatorios es distinto del modelo tradicional propio del derecho procesal privado. En efecto, en el Derecho Privado quien intente valerse de un acto debe alegarlo y probarlo en el proceso. Es decir, el esquema lógico jurídico es el siguiente: si alguien pretende valerse de un acto debe probar su validez. Él es quien debe cargar con ese extremo y, en su caso, la contraparte debe, luego, argumentar y probar —en sentido contrario- su invalidez.
En el Derecho Público no es así porque el principio de las cargas respecto de las pruebas debe invertirse por la presunción de validez de los actos. Así, el Estado no debe alegar ni probar la validez del acto de que se vale, sino que es el particular interesado quien debe hacerlo (es decir, alegar y probar su invalidez). Así, en el Derecho Público, el desarrollo secuencial es más simple: el particular interesado debe plantear y justificar la invalidez del acto estatal.
Sin embargo, creemos que este criterio propio y rígido del Derecho Público debe matizarse. En efecto, el principio clásico probatorio y sus cargas en el marco del Derecho Público, debe congeniarse con el postulado de las pruebas dinámicas. ¿En qué consiste este criterio procesal? Pues bien, dice R. ARAZI que “la teoría de la carga probatoria dinámica o del principio de la solidaridad y colaboración considera que tiene que probar la parte que se encuentra en mejores condiciones de hacerlo". Sin embargo, E. FALCÓN advierte que “el desplazamiento de la carga probatoria da una cierta inseguridad a los litigantes que se verían obligados a probar todos los hechos, incluso los negativos, por la posibilidad de que el juez al dictar sentencia encuentre que la carga de la prueba pudiera corresponder a uno u otro. De modo que si se altera la secuencia generalmente admitida en cuanto a la carga probatoria, el tribunal debe indicar concretamente sobre quién pesa la misma".
Es decir, si bien cada parte —en principio— debe probar los hechos que alega como sustento de su pretensión, este criterio general se ve morigerado por la aplicación de la doctrina de las cargas probatorias dinámicas que establece que cuando una de las partes esté en mejores condiciones fácticas de producir o agregar cierta prueba vinculada a los hechos controvertidos, debe soportar el deber probatorio.
Así, si por la índole de la controversia o las constancias de la causa, surge evidente que una de las partes litigantes se encuentra en una posición dominante o privilegiada en relación con el material probatorio —ya sea por ejemplo porque
- está en posesión del instrumento probatorio o
- por su participación en el hecho controvertido—,
su deber procesal de colaboración se acentúa al extremo de atribuírsele la carga probatoria.
En conclusión, el particular damnificado, en razón del juego de estos dos principios —presunción de legitimidad y pruebas dinámicas- debe en el marco del proceso judicial impugnar y alegar (es decir, plantear el asunto), pero no necesariamente probar el vicio cuando el Estado esté en mejores condiciones de hacerlo (por ejemplo, en virtud de los expedientes u otros elementos que estuviesen en poder de éste).
Una cuestión importante y controversial en este análisis es si el acto administrativo nulo de nulidad absoluta goza o no de este privilegio o prerrogativa —presunción de legitimidad—. Creemos que cuando el acto es nulo de nulidad absoluta y además de modo manifiesto, entonces, debe ceder el principio de presunción de legitimidad, pues se trata simplemente de una ficción legal que es posible desvirtuar por las circunstancias del caso.
En el precedente “Pustelnik” (1975) ya citado, la Corte dijo “que dicha presunción de legitimidad de los actos administrativos no puede siquiera constituirse frente a supuestos de actos que adolecen de una invalidez evidente y manifiesta”.
Más adelante, el Tribunal en el antecedente "Gobierno de la Nación c. Alou Hnos. por nulidad de contrato" (1976), sostuvo que "conviene precisar que la presunción de legalidad de los actos administrativos, que es garantía de seguridad y estabilidad, sólo cede cuando la decisión adolece de vicios formales o sustanciales o ha sido dictada sobre la base de presupuestos fácticos manifiestamente irregulares, reconocidos o fehacientemente comprobados, pues los actos administrativos, por serlo, tienen a su favor la presunción de constituir el ejercicio legítimo de la autoridad administrativa y, por consiguiente, toda invocación de nulidad contra ellos debe ser necesariamente alegada y probada en juicio”.
El carácter ejecutorio del acto
El acto estatal es de carácter ejecutorio (es decir, el Estado puede hacerlo cumplir aún contra la voluntad del destinatario y sin intervención judicial).
El acto estatal es de carácter ejecutorio (es decir, el Estado puede hacerlo cumplir aún contra la voluntad del destinatario y sin intervención judicial).
La ley dice que, en principio, los actos administrativos tienen fuerza ejecutoria, pero establece dos excepciones, a saber
(a) cuando la ley dispusiese otro criterio; o
(b) cuando la naturaleza del acto exigiese la intervención judicial.
El primer supuesto es claro, pero no así el segundo.
El primer supuesto es claro, pero no así el segundo.
¿en qué casos la naturaleza del acto requiere la intervención judicial para su cumplimiento coactivo?
Ello ocurre cuando el acto afecte o pudiese afectar derechos o garantías constitucionales, pero en tal caso —prácticamente- ningún acto estatal es ejecutorio. Así las cosas, en este contexto interpretativo, el principio ya no es el carácter ejecutorio sino suspensivo del acto.
El carácter ejecutorio de los actos administrativos nace del texto de la LPA y, consecuentemente, el legislador puede derogar o modificar este postulado sin contradecir principio constitucional alguno.
Los medios de ejecución forzosa son los siguientes:
a) el embargo y ejecución cuando se trate de sumas líquidas;
b) el cumplimiento subsidiario —es decir por otros y a cargo del destinatario—; y
c) las astreintes.
Finalmente, en razón del principio pro libertad, el Estado debe aplicar el medio menos gravoso respecto del destinatario del acto a ejecutar.
¿Cómo es la práctica en nuestro sistema institucional respecto del carácter ejecutorio de los actos?
¿Cómo es la práctica en nuestro sistema institucional respecto del carácter ejecutorio de los actos?
En verdad, las excepciones que prevé la ley son tan amplias y extensas —como ya adelantamos- que el principio (fuerza ejecutora) comienza a desdibujarse y concluye invirtiéndose. Es decir, el principio general de la ejecutividad de los actos se ve transformado y constituido simplemente como excepción.
Por tanto, la excepción al principio (esto es, la suspensión del acto), según el criterio literal de la ley, acaba siendo la regla a seguir.
Así, en la realidad, los actos no son ejecutorios; salvo casos de excepción (por ejemplo, en el campo tributario y —además— con ciertas limitaciones).
Ejemplos:
Por tanto, la excepción al principio (esto es, la suspensión del acto), según el criterio literal de la ley, acaba siendo la regla a seguir.
Así, en la realidad, los actos no son ejecutorios; salvo casos de excepción (por ejemplo, en el campo tributario y —además— con ciertas limitaciones).
Ejemplos:
- Los actos sancionadores disciplinarios —por caso las cesantías o las exoneraciones de los agentes públicos- son ejecutorios.
- Los actos sancionadores de contenido patrimonial, como por caso las multas, no son ejecutorios. En efecto, la multa es un acto administrativo sancionador de contenido patrimonial que no es ejecutoria ya que el Estado debe iniciar un proceso judicial (juicio ejecutivo o de apremio) con el objeto de hacerlo cumplir y, consecuentemente, hacerse del dinero adeudado. Si el acto estatal que impone la multa fuese realmente ejecutorio, entonces, el Estado podría embargar y ejecutar los bienes del deudor, sin necesidad de recurrir al juez.
Las clausuras, en ciertos casos, revisten carácter ejecutorio y en otros no.
Otro supuesto: el acto que dispone el desalojo por ocupación de bienes del dominio público o el decomiso de bienes peligrosos para la seguridad o la salubridad y que, por las circunstancias del caso, requiere de medidas urgentes, es claramente ejecutorio.
La ley 25.239 que modificó en parte la ley de procedimiento tributario (ley 11.683) establece que en el trámite judicial de apremio (juicio especial) "el agente fiscal representante de la AFIP estará facultado a librar bajo su firma mandamiento de intimación de pago y eventualmente embargos...". Así, el agente fiscal puede decretar embargos e, incluso, anotarlos; pero en ningún caso desapoderar los bienes, sin perjuicio de que, luego de dictada la sentencia, sí puede llevar adelante la ejecución mediante el remate de los bienes embargados.
La Corte se expidió sobre esta cuestión en el precedente “Administración Federal de Ingresos Públicos c. Intercorp S.R.L." (2010). Allí, sostuvo que la ley “contiene una inadmisible delegación, en cabeza del Fisco Nacional, de atribuciones que hacen a la esencia de la función judicial".
En conclusión, el acto administrativo no tiene fuerza ejecutoria, salvo casos de excepción.
Agreguemos que cuando el acto no es ejecutorio y el Poder Ejecutivo intente hacerlo cumplir, debe iniciar el proceso judicial pertinente, cuyo objeto es justamente su cumplimiento (por ejemplo, los procesos ordinarios o, comúnmente, los juicios ejecutivos por el cobro de multas y deudas tributarias).
El carácter no retroactivo
Los actos administrativos singulares tienen eficacia desde su notificación (artículo 11, LPA). Sin embargo, la LPA dispone que "el acto administrativo podrá tener efectos retroactivos- siempre que no se lesionaren derechos adquiridos- cuando se dictare en sustitución de otro revocado o cuando favoreciere al administrado" (artículo 13). Es decir, la retroactividad encuentra sus límites en el derecho de propiedad y el principio de seguridad jurídica.
Asimismo, el artículo 83 del decreto reglamentario de la ley (LPA) establece que "los actos administrativos de alcance general podrán ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados por otros, de oficio o a petición de parte y aun mediante recurso en los casos en que éste fuere procedente. Todo ello sin perjuicio de los derechos adquiridos al amparo de las normas anteriores y con indemnización de los daños efectivamente sufridos por los administrados".
Las clausuras, en ciertos casos, revisten carácter ejecutorio y en otros no.
Otro supuesto: el acto que dispone el desalojo por ocupación de bienes del dominio público o el decomiso de bienes peligrosos para la seguridad o la salubridad y que, por las circunstancias del caso, requiere de medidas urgentes, es claramente ejecutorio.
La ley 25.239 que modificó en parte la ley de procedimiento tributario (ley 11.683) establece que en el trámite judicial de apremio (juicio especial) "el agente fiscal representante de la AFIP estará facultado a librar bajo su firma mandamiento de intimación de pago y eventualmente embargos...". Así, el agente fiscal puede decretar embargos e, incluso, anotarlos; pero en ningún caso desapoderar los bienes, sin perjuicio de que, luego de dictada la sentencia, sí puede llevar adelante la ejecución mediante el remate de los bienes embargados.
La Corte se expidió sobre esta cuestión en el precedente “Administración Federal de Ingresos Públicos c. Intercorp S.R.L." (2010). Allí, sostuvo que la ley “contiene una inadmisible delegación, en cabeza del Fisco Nacional, de atribuciones que hacen a la esencia de la función judicial".
En conclusión, el acto administrativo no tiene fuerza ejecutoria, salvo casos de excepción.
Agreguemos que cuando el acto no es ejecutorio y el Poder Ejecutivo intente hacerlo cumplir, debe iniciar el proceso judicial pertinente, cuyo objeto es justamente su cumplimiento (por ejemplo, los procesos ordinarios o, comúnmente, los juicios ejecutivos por el cobro de multas y deudas tributarias).
El carácter no retroactivo
Los actos administrativos singulares tienen eficacia desde su notificación (artículo 11, LPA). Sin embargo, la LPA dispone que "el acto administrativo podrá tener efectos retroactivos- siempre que no se lesionaren derechos adquiridos- cuando se dictare en sustitución de otro revocado o cuando favoreciere al administrado" (artículo 13). Es decir, la retroactividad encuentra sus límites en el derecho de propiedad y el principio de seguridad jurídica.
Asimismo, el artículo 83 del decreto reglamentario de la ley (LPA) establece que "los actos administrativos de alcance general podrán ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados por otros, de oficio o a petición de parte y aun mediante recurso en los casos en que éste fuere procedente. Todo ello sin perjuicio de los derechos adquiridos al amparo de las normas anteriores y con indemnización de los daños efectivamente sufridos por los administrados".
Aclaremos —además que respecto de los actos de alcance general debemos aplicar por vía analógica el Código Civil y Comercial. Así, "a partir de su entrada en vigencia, las leyes se aplican a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes. Las leyes no tienen efecto retroactivo, sean o no de orden público, excepto disposición en contrario. La retroactividad establecida por la ley no puede afectar derechos amparados por garantías constitucionales..." (art. 7).
El acto administrativo es —por regla general- no retroactivo, sin perjuicio de las excepciones que pesan sobre este principio.
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El acto administrativo es —por regla general- no retroactivo, sin perjuicio de las excepciones que pesan sobre este principio.
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Extracto del libro MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO
de Carlos F. Balbín
Tercera edición actualizada y ampliada (2015).
Thomson Reuters
LA LEY
Páginas 491 a 497.
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