1. El Código Varela había forjado un proceso plenario de anulación de actos administrativos (arts. 1, 13, 14, 28, 29 y concs, ley 2961). Fuera de algunas situaciones que también contemplaba (la retardación administrativa, art. 7) o que no vedaba (la condena patrimonial resarcitoria), del contenido general de aquella regulación, como de las normas relativas a la demanda (arts. 28,
29, 31), a las excepciones (alt. 39 inc. 1) y a la Sentencia (arts. 62
y 64), surgía una clara orientación en el sentido de establecer un
proceso “de plena jurisdicción” ligado al debate sobre la legalidad
de las resoluciones definitivas lesivas de derechos subjetivos administrativos vulnerados por tales actos 17.
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17 Conf. ARGAÑARAZ, Manual J., Tratado de lo contencioso administrativo.
Bs. As., 1955, ps. 20, 42 y ss. Una visión critica del sistema puede leerse en
D'ARGENIO, Inés, La justicia administrativa en Argentina, Bs. As., 2003, p. 34 y ss.
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El sistema de pretensiones de la antigua codificación, era
incompleto 18.
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18 Si se lo compara con el CPCA aquélla deja fuera del ámbito de planteamiento a: la pretensión meramente declarativa, la que pudiera promover una entidad pública contra particulares, la de cesación de una vía de hecho administrativa, algunas modalidades indemnizatorias y el amparo por mora. Obviamente tampoco incluía a los apremios. En cuanto a la pretensión prestacional (o de cumplimiento frente a la omisión o inactividad material), que creemos comprendida dentro
del sistema que fluye del art. 166. in fine, de la Constitución, es cierto que su aplicabilidad actual puede ser motivo de debate habida cuenta de lo dispuesto por la ley 13.101 (v. infra, 6° B); pero evidentemente también era extraña al régimen de la ley 2961. Incluso, la pretensión de anulación presenta en el régimen del Código Varela restricciones (v.gr. art 29 inc. 1) que el CPCA no contempla, como limitada es también la tutela cautelar (art. 22. Cód. Varela). Las pretensiones de lesividad y de interpretación —no incorporadas expresamente al catálogo del nuevo Código-
tampoco estaban previstas en el Código Varela. Por fin, las cuestiones constitucionales casi hasta nuestros días eran generalmente inadmitidas, de acuerdo a una tradicional jurisprudencia de la Suprema Corte (v. infra, 3°, B, 5). Sobre toda esta realidad trató de incidir la reforma procesal administrativa, observando, en parte, las previsiones de algunos regímenes provinciales sobre la materia.
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2. Un ligero examen de la codificación comparada en el derecho procesal administrativo provincial, permite clasificar tres
grandes grupos en orden al diseño adoptado para modelar las
pretensiones procesales.
El primer grupo está conformado por los Códigos Contencioso Administrativos de Catamarca (ley n° 2403), del Chaco (ley
n° 848), de Jujuy (ley n°. 1883) y de Santiago del Estero (ley n°
2297). En ellos la dualidad de procesos (el de plena jurisdicción y
el de anulación o ilegitimidad), se orienta en función de las pre-
tensiones de anulación de actos administrativos, de espacio
cognoscitivo e instructorio amplio en los primeros y estrecho en
los segundos. Se admiten pretensiones reparatorias y de restablecimiento de la situación jurídica subjetiva afectada, sólo en los procesos de plena jurisdicción. Algo similar se infiere de las escuetas normas de la ley n° 22 de la Provincia de Santa Cruz.
Dentro del segundo grupo, puede mencionarse al ya citado
Código Contencioso Administrativo de Córdoba (ley n° 7182). Esta
normativa no define —ni acota— en modo específico, las pretensiones (es mas: en el art. 16 ultimo párrafo se hace referencia al detalle de “todas las pretensiones”). Con todo, resulta inocultable que, en el fondo, el régimen se monta en la idea del proceso al acto (arts. 1, 6, 9, 16 inc. c, 24 inc. 1, 39, y concs.), de suerte que la pretensión de anulación es la base del sistema. Las menciones puntuales que en algunos preceptos se hace a ciertos tipos de pretensiones, como ocurre con la de lesividad (arts. 3 inc. b, 14 inc. e, 16 inc. d) configuran una particularización de aquella característica sustantiva. En esta linea se inscribe el Código Procesal Contencioso Administrativo de La Pampa (ley n° 952)19.
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19 En el régimen pampeano, a mas de la pretensión anulatoria general (art. 2) y la reparatoria en materia contractual o extracontractual (art. 2 inc. d), se prevé la de lesividad (arts. 65 a 68). Vale mencionar que también alude al planteo de cuestiones constitucionales conducentes a la decisión del caso (art. 16).
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En un punto intermedio entre el diseño del grupo arriba aludido y el que seguidamente se menciona, se ubica el Código Procesal Administrativo de Mendoza (ley n° 3918), que contempla en el art. 18 las pretensiones generales de anulación (en su caso, con "el restablecimiento o reconocimiento del derecho vulnerado” y reparatorias (art. 18) así como la de lesividad (art. 3).
También cabe citar aquí a los Códigos de Tierra del Fuego (ley n°
133, arts. 1, 25, 82 y concs.) y de Tucumán (ley n° 6205, arts. 9, 10,
28 inc. c, y concs; régimen que incorpora la de cesación de vías de
hecho y el amparo por mora, arts. 13 inc. e, y 70 respectivamente)
así como la ley procesal administrativa n° 11.330 de la Provincia
de Santa Fe.
Finalmente, un tercer grupo es el representado por el Código Contencioso Administrativo de Corrientes (ley n° 4106). Allí se
prevé la posible articulación, en el contexto de una unidad procesal básica, de pretensiones diversas, a saber: a) de anulación, b)
de restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés afecta-
do, (1) de resarcimiento de daños, (1) de interpretación (arts. 88 a 93) y, e) de lesividad.
Se trata del mismo criterio adoptado por los Códigos respectivos de Formosa (ley n° 584 t.o. 1978, art. 17); de Entre Ríos (ley n° 7061, art. 17), de Misiones (ley n° 3064, art. 22), de La Rioja (ley n° 4243, art. 15) 20 y de Neuquén (ley n° 1305, art. 19) 21.
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20 Con la particularidad de que en el inciso f) del citado art. 15 del Código riojano, se añaden a las anteriormente consignadas, la referida al amparo por mora.
21 En este caso, la normativa procesal no contempla la pretensión de interpretación, pero incluye, en el inc. e) del art, 19, una modalidad orientada a requerir la ejecución judicial de actos administrativos y para adoptar otras medidas necesarias para el ejercicio de prerrogativas y competencias públicas.
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Por su parte, el Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires (ley n° 189) no regula en detalle las pretensiones disponibles por las partes —más allá de contemplar expresamente, entre otras, las impugnativas, las resarcitorias y la ejecución fiscal (arts. 1° a 6°, 10, 450 a 462, ley n° 189)——. Empero, al carecer de limitaciones relevantes que inhiban
la formulación de toda pretensión que pudiere ser viable frente a
la actividad u omisión de una autoridad administrativa local, se
concluye en que, tímidamente, tal codificación admite un sistema
favorable a la pluralidad 22.
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22 Cfr. BALBÍN, Carlos F., Sobre la habilitación dela instancia en el proceso contencioso administrativo de la Ciudad de Buenos Aires, en L.L. 2000-D-1161 y ss
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El nuevo Proceso Contencioso Administrativo
Daniel Fernando Soria
página 141, 142
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