Para facilitar la descripción del régimen establecido en el Código, parece adecuado consignar una tipología referida a determinados puntos de la funcionalidad de las distintas pretensiones. No nos detendremos sobre las clasificaciones tradicionales (pretensiones declarativas o de cognición —con las subespecies, pretensiones declarativas en sentido estricto, constitutivas y de condena—, de plena jurisdicción y de anulación, de ejecución, etc.) que la doctrina claramente ha expuesto 55.
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55 Conf. GONZÁLEZ PÉREZ. Jesús, Manual..., cit., p. 207 y ss.
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Tan sólo se aludirá a ciertas modalidades que permiten advertir el sentido de algunas de las reformas introducidas.
A) En razón de la mayor o menor especificidad procesal
De acuerdo a la sistemática del CPCA, una buena parte de las pretensiones enunciadas en el art. 12 presenta rasgos de cierta especificidad en su objeto. El régimen adjetivo precisa la función procesal que desempeñan (así, p.ej., la meramente declarativa, de anulación, de reparación de daños o de cese de una vía de hecho). En otros casos, en cambio, el Código describe con mayor generalidad o amplitud el objeto de la pretensión. Es lo que acontece con la pretensión de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica subjetiva (art. 12 inc. 2, CPCA) cuya funcionalidad apunta a un enlace más directo con las normas jurídico-materiales de aplicación. Acaso, por tal motivo, pudiera
cubrir vacíos, o llenar un papel residual, erigiéndose en reaseguro de la efectividad de la tutela judicial frente a la heterogeneidad de situaciones contencioso administrativas (art. 15, Const. Pcial.) 56.
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56 En estas pretensiones lo que se pide es el reconocimiento de una situación jurídica o bien la adopción de medidas adecuadas para su pleno restablecimiento. La situación jurídica puede preexistir a la actuación u omisión administrativas que generó el conflicto (el derecho del concesionario al mantenimiento del equilibrio económico financiero o a la no configuración de una causal de caducidad) o bien puede no tener vida previa al haberse impedido su nacimiento (v.gr. otorgamiento de una aprobación a una urbanización especial). El restablecimiento de la situación subjetiva penurbada puede consistir en levantar las restricciones
¡legítimas que se opusieron a su uso o goce (la denegación de un ascenso a quien
habia ganado el concurso) y lógicamente, como medio principal, complementario o
subsidiario es factible que proceda la indemnización de los daños (vtgr. cuando no
exista posibilidad de lograr la reposición en especie —v.gr. inmueble demolido—).
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B) En razón del modo de postulación
Algunas pretensiones se insertan en una relación de subordinación consecuencial o complementariedad frente a otras. De esto se desprende que haya pretensiones de articulación principal, que admiten el acompañamiento de otras, consecuencialmente vinculadas (por ejemplo, la pretensión de anulación suele subordinar a su suerte la de reparación de los daños derivados de la aplicación del acto declarado ilegítimo 57 ). Otras, por su lado, resultan apropiadas para una articulación preferentemente complementaria, subordinada o consecuencial, porque se deducen en el contexto y bajo el influjo de una distinta, cuya suerte normalmente siguen 58 .
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57 Hay vías procesales en las que lo pedido se limita, en principio, a la
mera anulación (v.gr. el proceso sumario de ilegitimidad. art. 67, CPCA) excluyen-
do el reclamo indemnizatorio. A su turno, la pretensión de anulación, en ciertos
supuestos puede estar también subordinada al éxito de una declaración de
inconstitucionalidad de las normas en que el acto administrativo impugnado se
haya sustentado (art. 3, CPCA)
58 Aunque ello no ocurre siempre, ni necesariamente; por ejemplo: cuando
en el proceso se logra obtener la anulación del acto administrativo impugnado,
pero no se acreditan los daños reclamados.
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Al respecto, la pretensión de resarcimiento de daños en el marco de una impugnación de la legalidad de actos administrativos, tal como está prevista en el Código proporciona un ejemplo que cabe resaltar. En el art. 20 se ofrece la siguiente opción:
a) promover simultáneamente las pretensiones anulatoria y
resarcitoria, o,
b) hacerlo sucesivamente, en tal orden. Cuando se acumulan o articulan en modo coetáneo, el CPCA (art. 20 inciso 1) impone el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de los arts. 14 inc. 1 (agotamiento de la vía administrativa) y 18 (plazo de caducidad 59).
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59 El art. 18 del CPCA, con la reforma de la ley 13‘101. se refiere a las pretensiones de anulación, la resarcitoria vinculada con aquélla, la de restable-
cimiento o reconocimiento de derechos o intereses tutelados y la de cese de una
via de hecho administrativa..." para aplicarles ei plazo de caducidad.
Es decir, la pretensión resarcitoria debe seguir
las aguas de la principal (la anulatoria) en ordena los recaudos
procesales a observar. De su lado, el inciso 2 del citado art. 20
permite ejercer la pretensión resarcitoria posteriormente. Y así
dispone: El interesado podrá deducir la pretensión de resarci-
miento de daños y perjuicios, como reclamo autónomo luego de
finalizado el proceso de anulación que le sirve de fundamento y
dentro del plazo de prescripción de la misma”. Precisamente, el
plazo de prescripción ha de computarse a partir de la sentencia
que declara la nulidad del acto administrativo.
Los ejemplos anteriores deben distinguirse de aquellos en
los que frente a un mismo presupuesto fáctico pueden promoverse
pretensiones diversas pero opuestas entre sí 60.
60 Esto aparece, p. ej. cuando los entes públicos incurren en inactividad
formal. El interesado puede acceder a los TCA para requerir una sentencia que
intime a la Administración remisa a pronunciarse expresamente, mediante el am-
paro por mora (art. 76, CPCA) o también puede hacerlo, a partir de ia ficción legal
del art. 16, es decir, considerando que la inactividad comporta una resoiución
denegatoria o adversa para aquél (silencio administrativo), efecto que permite pro-
mover ei planteo de fondo en un proceso plenario. Obviamente si ya se ha trabado
la litis en función de esta última pretensión el amparo por mora es imprOCedente; no
obstante si, estando configurado el silencio en los términos del art. 16 del CPCA,
aquel estado procesal aún no ha ocurrido, entonces la procedibilídad de la vía del
art, 76 del CPCA no lucirá inconveniente alguno (art. 76 inc. 3, CPCA).
en contienda. Notas sobre las pretensiones de tipo alimentario (empleo público y materia previsional)
El CPCA dispensa a ciertas pretensiones de tipo alimentario
(por el contenido jurídico-material del asunto debatido y por la
peculiar condición de la parte generalmente actora) un trato especial. Son aquellas en las que se halla en juego la resolución de
controversias originadas en la relación de empleo público o en
asuntos previsionales, con el alcance que seguidamente se expondrá. Veamos:
1. Competencia en razón del territorio. Estas pretensiones tienen un régimen diferencial en cuanto a la determinación de la competencia en razón del territorio. Tanto las que conciernen a una relación de empleo público como las deducidas por quienes reclaman prestaciones previsionales, escapan a la regla general del domicilio de la demandada 61 (art. 5 inc. 1, CPCA).
61 También están exceptuadas las pretensiones que se deduzcan en las controversias suscitadas entre prestadores de servicios públicos o concesionarios de obras públicas, y usuarios. En ellas, la determinación de la competencia territorial difiere del régimen general (ari. 5 inc. 1, primera parte, CPCA), siendo competente el juez correspondiente al lugar de la ejecución de la prestación (art. 5 inc. 2, ap. o, CPCA). También la ley fija un criterio especial en materia de pretensiones que versen sobre contratos administrativos en general, en las que el juez competente es aquel que corresponde al lugar de celebración del contrato. Si en el acuerdo se admitiere en modo expreso. el actor tendrá la opción de demandar ante el órgano judicial con competencia en el lugar de cumplimiento o el del domicilio del demandado (art. 5 inc. 2. ap. d). Finalmente, en el caso de pleitos que versen sobre servidumbres administrativas y expropiaciones (en rigor, habría que interpretar el primer concepto como comprensivo de todas las limitaciones al dominio en el interés público, en consonancia con el texto del art. 2 inc. 9 del CPCA) entenderá el juez del lugar de radicación delos bienes involucrados (art. 5 inc. 2, ap. e, CPCA).
En ambos supuestos se da la opción al actor. Si se trata de un agente público puede deducir la pretensión ante el juez correspondiente al lugar de prestación de los servicios o al del domicilio de la demandada (art. 5 inc. 2, ap. a, CPCA). Si el conflicto es de orden previsional, la parte actora está facultada para presentarla ante el tribunal del domicilio del interesado o del de la demandada (art. 5 inc. 2 ap. b, CPCA). Tras la sanción de la ley 13.101, esta misma opción comprende ahora a los casos de enjuiciamiento de actos de los colegios o consejos profesionales y de sus cajas previsionales (art. 5 inc. 2 ap. b, cit.); se ha dejado de lado, así, la excepción que la ley 12.008 fijaba en cuanto a las Cajas para Profesionales (art. 75 inc. 2, CPCA) en los que no se permitía utilizar la señalada opción procesal.
2. Costas Las pretensiones referidas a estos bienes jurídicos presentaban un régimen singular en cuanto a las costas, pues bajo el régimen originario de esta codificación, en los asuntos de empleo público y previsionales dejaba de aplicarse el criterio previsto que imponía su pago a “la parte vencida en el proceso” y regía el criterio de la “con notoria temeridad” (art. 51 inc. 2, texto
anterior).
La ley 13.101 ha variado las cosas. Vuelve a la idea
inspiradora del régimen del art. 17 del Código Varela, determinando como regla general la atribución del pago de costas en el orden causado, con sólo dos excepciones: la actuación procesal con notoria temeridad o malicia y los procesos de ejecución tributaria (art 51 inc. 2).
De cualquier modo, vale tener presente que la ley 12.200 ya
había establecido la gratuidad en sede administrativa y judicial,
para los “reclamos de origen laboral y de seguridad social, cual-
quiera sea el tipo de relación de empleo y el fuero ante el que se
intente” (art. 1) asignando en sede jurisdiccional a los trabajadores “el beneficio de litigar sin gastos, con todos sus alcances, de
pleno derecho, declarándolos exentos del pago de tasas por servicios administrativos y/o judiciales” (art. 2).
3. Medidas cautelares: contracautela. Cuando se promueven pretensiones de índole alimentaria, para la eficacia de la
medida cautelar sólo resulta exigible, como contracautela, la caución juratoria, según lo dispone el art. 24 inciso 3 del Código.
4. Proceso abreviado especial. En materia de empleo público, se autoriza la promoción de pretensiones impugnativas, según carriles del proceso sumario y las reglas del art. 72 del CPCA, como una facultad acordada al agente, en el caso de impugnación de actos que dispongan sanciones disciplinarias (art. 71, CPCA).
Si se controvierte una medida expulsiva, esta vía procesal comprende, aparte de la pretensión de anulación del acto sancionatorio, la reincorporación del agente en el cargo (restablecimiento de la situación subjetiva) y el resarcimiento de los daños a partir del reconocimiento de los haberes devengados (art. 73, ines. 2 y 3, CPCA).
5. Conclusión. El CPCA garantiza básicamente una accesibilidad específica, en términos de proximidad y de economía en favor de determinados bienes jurídicos de características alimentarias. Ello hace de las pretensiones promovidas por empleados o titulares de derechos previsionales una categoría especial; como tal limitada 62.
62 Otra particularidad que exhibían los procesos originados en la articulación de pretensiones por parte de agentes públicos y solicitantes de beneficios previsionales se relacionaba con el recurso de casación, instancia que no se abría en las controversias relativas al ejercicio de la potestad disciplinaria en materia de empleo público, a menos que se tratare de la impugnación de actos que provoquen la extinción de la relación (art. 56 inc. 3). La ley 12310 excluyó del sistema el Tribunal de Casación Contencioso Administrativo, como órgano del fuero, y eliminó el régimen del recurso de casación, para pasar a un sistema de doble instancia ordinaria, integrada a la sazón con tribunales colegiados de primera instancia y Cámaras de Apelación. Y, corno es sabido, la ley 13.101 ha mantenido las Cámaras, transformando la primera instancia de órganos colegiados a juzgados
unipersonales.
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El nuevo Proceso Contencioso Administrativo
Daniel Fernando Soria
página 158, 159, 160, 161, 162 y 163
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