competencia,
causa,
objeto,
procedimiento,
forma y
finalidad
El elemento motivación nace básicamente del principio de razonabilidad y publicidad de los actos estatales; es decir, el Estado debe dar a conocer el acto y, en especial, sus razones.
A su vez, la reconstrucción del elemento motivación y su inserción en el marco de la Teoría General del acto administrativo y sus nulidades, permite garantizar un Estado más transparente y respetuoso de los derechos.
En síntesis, otro de los elementos esenciales del acto, según el propio texto legal, es la motivación del acto, de modo tal que el Estado debe expresar “en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b del presente artículo" (inc. b: antecedentes de hecho y derecho).
No se trata sólo de exteriorizar en los considerandos del acto los hechos y derecho que sirven de marco o sustento sino explicar, además, cuáles son las razones o motivos en virtud de los cuales el Ejecutivo dictó el acto.
Tratándose de actos reglados, el elemento motivación es más difuso que en el caso de los actos discrecionales e, incluso, en ciertos supuestos (actos claramente reglados) se superpone lisa y llanamente con el elemento causal.
Veamos el siguiente ejemplo: supongamos que las normas establecen que el Poder Ejecutivo, cuando se produzcan vacantes en su planta permanente, debe ascender a aquel agente que tenga mayor antigüedad en el Estado. Este acto, al igual que cualquier otro, debe exteriorizar los antecedentes de derecho y de hecho (causas). ¿Cuáles son, en este caso, esos antecedentes? El antecedente de derecho es la norma jurídica que dice que el Poder Ejecutivo debe ascender al agente que tenga mayor antigüedad; y, por su parte, el antecedente de hecho es la circunstancia de que el agente designado es, entre todos los agentes públicos, el más antiguo. Ahora bien, en este contexto, sólo cabe una solución posible. ¿Cuál? El Ejecutivo, en razón del marco normativo y las circunstancias de hecho, debe nombrar en el cargo vacante al agente con mayor antigüedad. Entonces ¿en qué consiste en este caso la motivación del acto estatal? Creemos que tratándose de un acto cuyo objeto es enteramente reglada, y ello ocurre cuando el marco normativo dice concretamente qué debe hacer el Estado y cómo hacerlo, el elemento motivación es simplemente la expresión de las causas, confundiéndose uno con otro.
Por el contrario, en el marco de un acto parcialmente discrecional, la distinción entre ambos elementos (esto es, las causas y la motivación) es sumamente clara y —en tal caso- el Ejecutivo debe explicar los antecedentes de hecho y de derecho y —a su vez— decir algo más sobre sus decisiones (motivarlas).
Siguiendo, en parte, con el ejemplo desarrollado en el párrafo anterior, supongamos otras hipótesis de trabajo. Por ejemplo, si el marco jurídico establece que el Ejecutivo, en caso de que se produzcan vacantes en su planta de personal, debe nombrar a cualquier agente, siempre que tuviese más de diez años de antigüedad en el sector público. Por otro lado, imaginemos que el Estado, según sus registros, o cuenta con cinco agentes que reúnen ese requisito. En este contexto, es claro que el acto y, en particular, su objeto es en parte reglado (el Ejecutivo debe cubrir las vacantes y, además, sólo puede hacerlo por medio del nombramiento de agentes que tengan más de diez años de antigüedad) y, en parte, discrecional (el Ejecutivo puede nombrar a cualquiera de entre los agentes que tuviesen esa antigüedad).
De modo que el Ejecutivo, respecto del elemento causa, cumple debidamente con el mandato legal (artículo 7, LPA), expresando los antecedentes de derecho y de hecho (esto es, la ley y las circunstancias de que los agentes A, B, C, D y E por caso, poseen más de diez años de antigüedad). Sin embargo, el Ejecutivo debe explicar también por qué elige al agente A, pudiendo haber optado por cualquier otro (B, C, D y E). Este plus es justamente la motivación del acto que, como ya advertimos, está estrechamente vinculado con los aspectos discrecionales. Así, el Ejecutivo debe explicar y dar razones de por qué designó al agente A y no a los agentes B, C, D y E. Si el Poder Ejecutivo no da explicaciones de por qué obró de ese modo, entonces, el acto no está debidamente motivado y es nulo.
Cabe aclarar que, más allá de las distinciones conceptuales entre las causas y los motivos del acto, cierto es que habitualmente confundimos estos elementos superponiéndolos y desdibujando el principio de motivación de los actos estatales. Por eso, creemos que el motivo debe ser considerado como un elemento autónomo y esencial, en términos de racionalidad y juridicidad de las decisiones estatales en el marco del Estado de Derecho.
El elemento motivación debe vincularse con las causas y la finalidad del acto.
En igual sentido, se pronunció la Corte en el antecedente “Punte" (1997). Sin embargo, otros autores entienden que la motivación es parte de la forma del acto, en tanto comprende la exteriorización de las causas y el fin.
Por nuestro lado, creemos que este elemento debe ser definido como el vínculo o relación entre las causas, el objeto y el fin.
Repasemos: los elementos que permiten comprender básicamente el acto y su real sentido son, como ya expresamos,
Por nuestro lado, creemos que este elemento debe ser definido como el vínculo o relación entre las causas, el objeto y el fin.
Repasemos: los elementos que permiten comprender básicamente el acto y su real sentido son, como ya expresamos,
a) las causas,
b) el objeto y
c) la finalidad;
sin perjuicio del carácter esencial de los otros elementos que prevé la LPA, tales como
la competencia,
el procedimiento y
la forma.
Estos elementos —que quizás podemos llamar centrales en la estructura del acto administrativo- están fuertemente relacionados entre sí por el elemento motivación. Así, la motivación del acto estatal es el nexo entre ellos otorgándole un sentido coherente y sistemático.
La motivación es la relación o correspondencia entre la causa y el objeto y, a su vez, entre el objeto y la finalidad.
Estos elementos —que quizás podemos llamar centrales en la estructura del acto administrativo- están fuertemente relacionados entre sí por el elemento motivación. Así, la motivación del acto estatal es el nexo entre ellos otorgándole un sentido coherente y sistemático.
La motivación es la relación o correspondencia entre la causa y el objeto y, a su vez, entre el objeto y la finalidad.
De modo que el Ejecutivo debe explicar cuál es el vínculo entre las causas y el objeto, y entre éste y la finalidad; y sólo en tal caso, el acto está debidamente motivado en términos racionales y jurídicos.
A su vez, es importante advertir que la comunicación entre la causa y el objeto siempre debe tener como punto de apoyo al fin que persigue el acto.
Imaginemos el siguiente caso: el Poder Ejecutivo debe elegir entre tres ofertas y todas ellas cumplen con los requisitos que exige la ley, de modo que puede adjudicar el contrato a cualquiera de los oferentes.
Supongamos que el Estado decide adjudicar el contrato al oferente que presentó el mejor cuadro económico-financiero. En tal caso, sin perjuicio de que el criterio utilizado por el Estado es razonable para decidir del modo en que lo hizo (en el marco del vínculo entre las causas y el objeto); cierto es también que el Estado debe relacionarlo con el fin del acto y, en tal sentido, explicar cuál es el nexo entre el objeto y la finalidad (es decir, el Vínculo entre la adjudicación a ese oferente —objeto—y la prestación del servicio en condiciones continuas, regulares y transparentes —fin—).
De todos modos, cabe agregar que la motivación no es simplemente el marco estructural que nos permite unir los elementos del acto; es decir, el orden y la distribución coherente y sistemática de las partes del acto, sin más contenido. ¿Cuál es, entonces, el contenido de este elemento?
A su vez, es importante advertir que la comunicación entre la causa y el objeto siempre debe tener como punto de apoyo al fin que persigue el acto.
Imaginemos el siguiente caso: el Poder Ejecutivo debe elegir entre tres ofertas y todas ellas cumplen con los requisitos que exige la ley, de modo que puede adjudicar el contrato a cualquiera de los oferentes.
Supongamos que el Estado decide adjudicar el contrato al oferente que presentó el mejor cuadro económico-financiero. En tal caso, sin perjuicio de que el criterio utilizado por el Estado es razonable para decidir del modo en que lo hizo (en el marco del vínculo entre las causas y el objeto); cierto es también que el Estado debe relacionarlo con el fin del acto y, en tal sentido, explicar cuál es el nexo entre el objeto y la finalidad (es decir, el Vínculo entre la adjudicación a ese oferente —objeto—y la prestación del servicio en condiciones continuas, regulares y transparentes —fin—).
De todos modos, cabe agregar que la motivación no es simplemente el marco estructural que nos permite unir los elementos del acto; es decir, el orden y la distribución coherente y sistemática de las partes del acto, sin más contenido. ¿Cuál es, entonces, el contenido de este elemento?
La motivación lleva dentro de sí dos componentes, esto es: las razones y la proporcionalidad.
El vínculo entre la causa y el objeto debe guardar razonabilidad y, además, proporción entre ambos; igual que el trato entre el objeto y el fin del acto.
En otras palabras, el elemento motivación del acto debe unir, pero no de cualquier modo sino de forma racional y proporcional, las causas, el objeto y el fin, dándole al acto un sentido coherente y sistemático.
El elemento motivación (elemento esencial al igual que las causas del acto) tiene efectos radiales, esto es, incide directamente en el plano de los derechos porque sólo a través de la expresión de las razones que sirven de fundamento a las decisiones estatales, las personas afectadas pueden conocer el acto íntegramente e impugnarlo fundadamente en sus propias raíces.
El razonamiento es relativamente simple: ¿cómo es posible impugnar aquello que no se conoce o que sólo se conoce en parte?
En otras palabras, el elemento motivación del acto debe unir, pero no de cualquier modo sino de forma racional y proporcional, las causas, el objeto y el fin, dándole al acto un sentido coherente y sistemático.
El elemento motivación (elemento esencial al igual que las causas del acto) tiene efectos radiales, esto es, incide directamente en el plano de los derechos porque sólo a través de la expresión de las razones que sirven de fundamento a las decisiones estatales, las personas afectadas pueden conocer el acto íntegramente e impugnarlo fundadamente en sus propias raíces.
El razonamiento es relativamente simple: ¿cómo es posible impugnar aquello que no se conoce o que sólo se conoce en parte?
En síntesis, para que las personas puedan ejercer su derecho de defensa en forma adecuada, es necesario que el Estado diga cuáles son las pautas que siguió en su camino; es decir, no sólo qué decidió sino básicamente por qué decidió así.
Dicho en otras palabras, si el particular no conoce cuáles son los motivos del acto, cómo puede —entonces— argumentar y dar otras razones en sentido contrario a aquellos argumentos que desconoce y que simplemente intuye.
Además, el juez sólo puede controlar eficazmente el acto estatal a través del análisis y juicio de los motivos que justificaron el dictado de ese acto.
Cabe agregar que el Estado, habitualmente, no motiva sus actos y que, en muchos casos, las razones dadas son poco claras e insuficientes.
Entendemos que el Estado debe motivar todos sus actos y que esos motivos deben ser más o menos profundos y detallados, según su mayor o menor incidencia en el ámbito de los derechos fundamentales.
Cabe añadir que siempre es necesario exigir un estándar tal que mediante su lectura cualquier persona logre comprender racionalmente porqué el Estado dictó el acto bajo análisis.
Por su parte, la Corte adujo que "si bien no existen formas rígidas para el cumplimiento de la exigencia de motivación explícita del acto administrativo, la cual debe adecuarse, en cuanto a la modalidad de su configuración, a la índole particular de cada acto administrativo, no cabe la admisión de formas carentes de contenido, de expresiones de manifiesta generalidad o, en su caso, circunscribirla a la mención de citas legales, que contemplan sólo una potestad genérica no justificada en los actos concretos...".
Dicho en otras palabras, si el particular no conoce cuáles son los motivos del acto, cómo puede —entonces— argumentar y dar otras razones en sentido contrario a aquellos argumentos que desconoce y que simplemente intuye.
Además, el juez sólo puede controlar eficazmente el acto estatal a través del análisis y juicio de los motivos que justificaron el dictado de ese acto.
Cabe agregar que el Estado, habitualmente, no motiva sus actos y que, en muchos casos, las razones dadas son poco claras e insuficientes.
Entendemos que el Estado debe motivar todos sus actos y que esos motivos deben ser más o menos profundos y detallados, según su mayor o menor incidencia en el ámbito de los derechos fundamentales.
Cabe añadir que siempre es necesario exigir un estándar tal que mediante su lectura cualquier persona logre comprender racionalmente porqué el Estado dictó el acto bajo análisis.
Por su parte, la Corte adujo que "si bien no existen formas rígidas para el cumplimiento de la exigencia de motivación explícita del acto administrativo, la cual debe adecuarse, en cuanto a la modalidad de su configuración, a la índole particular de cada acto administrativo, no cabe la admisión de formas carentes de contenido, de expresiones de manifiesta generalidad o, en su caso, circunscribirla a la mención de citas legales, que contemplan sólo una potestad genérica no justificada en los actos concretos...".
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Extracto del libro MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO
de Carlos F. Balbín
Tercera edición actualizada y ampliada (2015).
Thomson Reuters
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