El concepto de acto administrativo de alcance general y su distinción con el acto de alcance particular.
Sabemos que el acto administrativo es un acto de alcance particular y el reglamento, por su parte, es de alcance general.
Pero ¿cuál es distinción entre el estándar particular o general del acto que sirve de guía entre ambos conceptos?
Creemos que el punto de apoyo es el sujeto destinatario del acto pero, en particular como ya señalamos en los comienzos de este capítulo, el carácter individualizado o no del sujeto en el marco del propio acto, y —además— su carácter abierto o cerrado.
En otros términos, el acto es particular si cumple con dos condiciones:
En otros términos, el acto es particular si cumple con dos condiciones:
(a) éste dice quiénes son las personas destinatarias; y
(b) el campo subjetivo es cerrado.
Es decir, el acto es de alcance individual siempre que el o los sujetos destinatarios estén individualizados en el propio acto y su campo esté cerrado, no pudiendo restarse o sumarse otros.
En conclusión, es necesario diferenciar entre los actos particulares (actos administrativos) y generales (reglamentos), e insistimos en que el estándar de distinción es el campo definido y cerrado los destinatarios del acto, tras el cual aparece con mayor nitidez su capacidad de normar con carácter permanente o no las situaciones jurídicas.-
El procedimiento de elaboración de los actos de alcance general (reglamentos)
El decreto 1172/03 establece el régimen sobre elaboración participativa de los reglamentos. Sin embargo, más allá de este decreto, existe un profundo vacío normativo.
Por nuestro lado, entendemos que los pasos centrales a seguir en la elaboración de un reglamento, deberían ser los siguientes.
(a) Primero: la elaboración del proyecto que explique su objeto y fundamentos (necesidad y oportunidad), acompañado por un informe técnico, económico y jurídico. En particular, este último debe indicar cómo el acto repercute en el ordenamiento jurídico.
(b) Segundo: el pedido e incorporación de informes, consultas y dictámenes a otros órganos estatales (Universidades, asociaciones intermedias y particulares).
(c) Tercero: la publicación y el acceso a tales proyectos y sus antecedentes.
(d) Cuarto: el debate mediante la intervención de las áreas competentes del Estado y la participación de la sociedad civil (audiencias, consultas, informes, impugnaciones, observaciones).
(e) Quinto: las respuestas fundadas del Estado.
(f) Sexto: la aprobación y publicación del reglamento.
En síntesis, los aspectos centrales que debemos plantearnos son la necesidad del reglamento; sus efectos sociales, jurídicos y económicos; el análisis de las distintos intereses afectados; su justificación; y su objeto en términos claros y simples.
El régimen jurídico de los reglamentos
Los aspectos básicos del régimen jurídico de los reglamentos son los siguientes:
(A) el postulado de la inderogabilidad singular (es decir, la prohibición del Poder Ejecutivo de dejar de aplicar los actos de alcance general sobre un caso particular, creando así un estado de excepción o privilegio singular);
(B) si se debe aplicar o no la ley 19.549 sobre procedimiento administrativo;
(C) el camino de impugnación de los reglamentos;
(D) la legitimación para impugnar los reglamentos; y, por último,
(E) los efectos de la revocación por el Ejecutivo o de la declaración judicial de nulidad de los reglamentos (absolutos o relativos).
La inderogabilidad singular de los reglamentos
Este postulado establece que el Poder Ejecutivo no puede dejar sin efecto un acto de alcance general —en el marco de un caso particular—, porque ello desconoce los principios de legalidad e igualdad.
Es decir, el Ejecutivo no puede aplicar el reglamento, dejar de hacerlo, y luego volver a aplicarlo.
En conclusión, es necesario diferenciar entre los actos particulares (actos administrativos) y generales (reglamentos), e insistimos en que el estándar de distinción es el campo definido y cerrado los destinatarios del acto, tras el cual aparece con mayor nitidez su capacidad de normar con carácter permanente o no las situaciones jurídicas.-
El procedimiento de elaboración de los actos de alcance general (reglamentos)
El decreto 1172/03 establece el régimen sobre elaboración participativa de los reglamentos. Sin embargo, más allá de este decreto, existe un profundo vacío normativo.
Por nuestro lado, entendemos que los pasos centrales a seguir en la elaboración de un reglamento, deberían ser los siguientes.
(a) Primero: la elaboración del proyecto que explique su objeto y fundamentos (necesidad y oportunidad), acompañado por un informe técnico, económico y jurídico. En particular, este último debe indicar cómo el acto repercute en el ordenamiento jurídico.
(b) Segundo: el pedido e incorporación de informes, consultas y dictámenes a otros órganos estatales (Universidades, asociaciones intermedias y particulares).
(c) Tercero: la publicación y el acceso a tales proyectos y sus antecedentes.
(d) Cuarto: el debate mediante la intervención de las áreas competentes del Estado y la participación de la sociedad civil (audiencias, consultas, informes, impugnaciones, observaciones).
(e) Quinto: las respuestas fundadas del Estado.
(f) Sexto: la aprobación y publicación del reglamento.
En síntesis, los aspectos centrales que debemos plantearnos son la necesidad del reglamento; sus efectos sociales, jurídicos y económicos; el análisis de las distintos intereses afectados; su justificación; y su objeto en términos claros y simples.
El régimen jurídico de los reglamentos
Los aspectos básicos del régimen jurídico de los reglamentos son los siguientes:
(A) el postulado de la inderogabilidad singular (es decir, la prohibición del Poder Ejecutivo de dejar de aplicar los actos de alcance general sobre un caso particular, creando así un estado de excepción o privilegio singular);
(B) si se debe aplicar o no la ley 19.549 sobre procedimiento administrativo;
(C) el camino de impugnación de los reglamentos;
(D) la legitimación para impugnar los reglamentos; y, por último,
(E) los efectos de la revocación por el Ejecutivo o de la declaración judicial de nulidad de los reglamentos (absolutos o relativos).
La inderogabilidad singular de los reglamentos
Este postulado establece que el Poder Ejecutivo no puede dejar sin efecto un acto de alcance general —en el marco de un caso particular—, porque ello desconoce los principios de legalidad e igualdad.
Es decir, el Ejecutivo no puede aplicar el reglamento, dejar de hacerlo, y luego volver a aplicarlo.
Claro que el Ejecutivo sí puede dictar y derogar reglamentos, pero no puede —en el marco de los casos particulares— aplicarlos o no, según las circunstancias del caso y su libre arbitrio. La derogación singular desconoce, entonces, el principio de legalidad (la ley no lo autoriza a inaplicar el reglamento en un caso individual) e igualdad (crea situaciones desigualitarias entre los destinatarios del reglamento).
La aplicación de la LPA a los reglamentos
La LPA y su decreto reglamentario establecen de modo expreso en qué casos debe aplicarse este bloque normativo sobre los reglamentos. Entre otros:
1) El artículo 11 de la LPA establece que el acto administrativo de alcance general adquiere eficacia desde su publicación.
2) A su vez, el título IX del decreto reglamentario de la ley de procedimientos (LPA) regula parcialmente los actos administrativos de alcance general. Así, el artículo 103 dispone que “los actos administrativos de alcance general producirán efectos a partir de su publicación oficial y desde el día que en ellos se determine; si no designan tiempo, producirán efectos después de los ocho días, computados desde el siguiente al de su publicación oficial”.
3) Por su parte, el artículo 104 del mismo texto normativo dice que los reglamentos sobre las estructuras orgánicas de la Administración y las órdenes, instrucciones o circulares internas, entrarán en Vigencia, sin necesidad de publicación.
Es claro que la ley 19.549 debe aplicarse cuando así está dicho por el propio legislador, pero ¿qué ocurre en las otros casos? Debe analizarse cada instituto en particular y resolver si procede o no su aplicación.
La impugnación de los reglamentos
Recordemos que la LPA (19.549) y su decreto reglamentario (1759/72), establecen un régimen de impugnación específico para los reglamentos.
Así, las personas interesadas pueden impugnar directamente el reglamento mediante el reclamo que prevé el artículo 24 inciso a) de la LPA; en cuyo caso —interpuesto el reclamo impropio— y luego de transcurridos sesenta días, se configura el silencio formal del Estado que debe ser interpretado como rechazo de las pretensiones del reclamante.
La aplicación de la LPA a los reglamentos
La LPA y su decreto reglamentario establecen de modo expreso en qué casos debe aplicarse este bloque normativo sobre los reglamentos. Entre otros:
1) El artículo 11 de la LPA establece que el acto administrativo de alcance general adquiere eficacia desde su publicación.
2) A su vez, el título IX del decreto reglamentario de la ley de procedimientos (LPA) regula parcialmente los actos administrativos de alcance general. Así, el artículo 103 dispone que “los actos administrativos de alcance general producirán efectos a partir de su publicación oficial y desde el día que en ellos se determine; si no designan tiempo, producirán efectos después de los ocho días, computados desde el siguiente al de su publicación oficial”.
3) Por su parte, el artículo 104 del mismo texto normativo dice que los reglamentos sobre las estructuras orgánicas de la Administración y las órdenes, instrucciones o circulares internas, entrarán en Vigencia, sin necesidad de publicación.
Es claro que la ley 19.549 debe aplicarse cuando así está dicho por el propio legislador, pero ¿qué ocurre en las otros casos? Debe analizarse cada instituto en particular y resolver si procede o no su aplicación.
La impugnación de los reglamentos
Recordemos que la LPA (19.549) y su decreto reglamentario (1759/72), establecen un régimen de impugnación específico para los reglamentos.
Así, las personas interesadas pueden impugnar directamente el reglamento mediante el reclamo que prevé el artículo 24 inciso a) de la LPA; en cuyo caso —interpuesto el reclamo impropio— y luego de transcurridos sesenta días, se configura el silencio formal del Estado que debe ser interpretado como rechazo de las pretensiones del reclamante.
Por su parte, el decreto reglamentario agrega que el reclamo que resuelve la impugnación directa contra el acto de alcance general no es recurrible en sede administrativa.
Sin embargo, si el Ejecutivo hubiere dado aplicación al reglamento mediante actos individuales y definitivos, entonces, el particular debe impugnar directamente éstos últimos y de modo indirecto el acto general que les sirve de sustento.
La legitimación en el trámite de impugnación de los reglamentos
El decreto reglamentario de la ley establece expresamente que los recursos pueden ser deducidos por quienes aleguen un derecho subjetivo o interés legítimo y, por su parte, el artículo 24, LPA, señala que el interesado “a quien el acto afecte... en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos” puede impugnar el acto por vía judicial.
De estos preceptos cabe inferir razonablemente que el titular de un derecho subjetivo o interés legítimo puede impugnar un acto de alcance general en sede administrativa, y sólo el titular del derecho subjetivo puede hacerlo en sede judicial. A su vez, tras la reforma constitucional de 1994, el marco de la legitimación debe ampliarse e incorporar entre sus cuadros a los titulares de los derechos de incidencia colectiva.
Los efectos de la revocación y declaración judicial de nulidad de los reglamentos
En el caso de los reglamentos, los efectos comprenden dos aspectos relevantes. Por un lado, los efectos temporales —retroactivos o no—; y, por el otro, los efectos relativos o absolutos (esto es, si la declaración de invalidez del reglamento solo comprende a las personas recurrentes o debe extenderse sobre todos los afectados).
Aclaremos que no es objeto de estudio en este capítulo el poder de derogación de los reglamentos y su régimen consecuente, sino la expulsión del mundo jurídico por invalidez.
Veamos primero los efectos absolutos o relativos, esto es, el alcance subjetivo. En este contexto, creemos conveniente distinguir entre las impugnaciones directas o indirectas de los reglamentos.
Recordemos que las impugnaciones directas ocurren cuando el recurrente decide cuestionar el reglamento por Vicios o defectos inherentes a él.
Sin embargo, si el Ejecutivo hubiere dado aplicación al reglamento mediante actos individuales y definitivos, entonces, el particular debe impugnar directamente éstos últimos y de modo indirecto el acto general que les sirve de sustento.
La legitimación en el trámite de impugnación de los reglamentos
El decreto reglamentario de la ley establece expresamente que los recursos pueden ser deducidos por quienes aleguen un derecho subjetivo o interés legítimo y, por su parte, el artículo 24, LPA, señala que el interesado “a quien el acto afecte... en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos” puede impugnar el acto por vía judicial.
De estos preceptos cabe inferir razonablemente que el titular de un derecho subjetivo o interés legítimo puede impugnar un acto de alcance general en sede administrativa, y sólo el titular del derecho subjetivo puede hacerlo en sede judicial. A su vez, tras la reforma constitucional de 1994, el marco de la legitimación debe ampliarse e incorporar entre sus cuadros a los titulares de los derechos de incidencia colectiva.
Los efectos de la revocación y declaración judicial de nulidad de los reglamentos
En el caso de los reglamentos, los efectos comprenden dos aspectos relevantes. Por un lado, los efectos temporales —retroactivos o no—; y, por el otro, los efectos relativos o absolutos (esto es, si la declaración de invalidez del reglamento solo comprende a las personas recurrentes o debe extenderse sobre todos los afectados).
Aclaremos que no es objeto de estudio en este capítulo el poder de derogación de los reglamentos y su régimen consecuente, sino la expulsión del mundo jurídico por invalidez.
Veamos primero los efectos absolutos o relativos, esto es, el alcance subjetivo. En este contexto, creemos conveniente distinguir entre las impugnaciones directas o indirectas de los reglamentos.
Recordemos que las impugnaciones directas ocurren cuando el recurrente decide cuestionar el reglamento por Vicios o defectos inherentes a él.
En sentido opuesto, las impugnaciones indirectas de los reglamentos tienen lugar cuando los interesados cuestionan el acto aplicativo —acto singular- con sustento en las irregularidades de aquéllos (es decir, el planteo se hace por medio de los actos particulares que aplican el reglamento supuestamente inválido).
A su vez, en un segundo escalón de nuestro análisis debemos distinguir según se trate de las revocaciones en sede administrativa, bien las declaraciones judiciales de nulidad.
Entonces, el cuadro a analizar es el siguiente:
1. las impugnaciones indirectas y revocaciones en sede administrativa;
2. las impugnaciones directas y revocaciones en sede administrativa;
3. las impugnaciones indirectas y declaraciones judiciales de nulidad; e
4. las impugnaciones directas y declaraciones judiciales de nulidad.
Veamos cuales son los efectos en cada caso, sin dejar de pensar que en este contexto es necesario componer varios principios, en ellos, los de división de poderes, legalidad, inderogabilidad singular de los reglamentos, e igualdad.
En los dos primeros es decir, los casos (1) y (2) — los efectos extintivos son absolutos. Así, la resolución dictada, por pedido de parte o bien de oficio por el Ejecutivo, trae consigo la extinción del acto con efectos absolutos, pues éste tiene la obligación —en caso de ilegitimidad del acto cuestionado— de modificarlo, sustituirlo o revocarlo. Es decir, el Poder Ejecutivo debe respetar el principio de legalidad sin cortapisas.
En el siguiente supuesto que planteamos (3), sus efectos deben ser relativos (sólo entre partes).
A su vez, en el caso del cuestionamiento directo de un reglamento por ante el juez y la declaración de invalidez por éste (4), el decisorio debe tener efectos absolutos. Sin embargo, cuando el fallo judicial crease o mantuviese un estado desventajoso respecto de quienes no fueron parte en el proceso judicial, sus efectos no pueden desconocer el derecho de los terceros nacidos bajo ese reglamento.
Por ultimo; ¿qué sucede con los efectos temporales de la revocación y la declaración judicial de nulidad de los reglamentos? ¿El acto judicial tiene efectos retroactivos? En este punto debemos seguir el mismo criterio que explicamos en relación con los actos de alcance particular, su invalidez, y sus efectos temporales.
A su vez, en un segundo escalón de nuestro análisis debemos distinguir según se trate de las revocaciones en sede administrativa, bien las declaraciones judiciales de nulidad.
Entonces, el cuadro a analizar es el siguiente:
1. las impugnaciones indirectas y revocaciones en sede administrativa;
2. las impugnaciones directas y revocaciones en sede administrativa;
3. las impugnaciones indirectas y declaraciones judiciales de nulidad; e
4. las impugnaciones directas y declaraciones judiciales de nulidad.
Veamos cuales son los efectos en cada caso, sin dejar de pensar que en este contexto es necesario componer varios principios, en ellos, los de división de poderes, legalidad, inderogabilidad singular de los reglamentos, e igualdad.
En los dos primeros es decir, los casos (1) y (2) — los efectos extintivos son absolutos. Así, la resolución dictada, por pedido de parte o bien de oficio por el Ejecutivo, trae consigo la extinción del acto con efectos absolutos, pues éste tiene la obligación —en caso de ilegitimidad del acto cuestionado— de modificarlo, sustituirlo o revocarlo. Es decir, el Poder Ejecutivo debe respetar el principio de legalidad sin cortapisas.
En el siguiente supuesto que planteamos (3), sus efectos deben ser relativos (sólo entre partes).
A su vez, en el caso del cuestionamiento directo de un reglamento por ante el juez y la declaración de invalidez por éste (4), el decisorio debe tener efectos absolutos. Sin embargo, cuando el fallo judicial crease o mantuviese un estado desventajoso respecto de quienes no fueron parte en el proceso judicial, sus efectos no pueden desconocer el derecho de los terceros nacidos bajo ese reglamento.
Por ultimo; ¿qué sucede con los efectos temporales de la revocación y la declaración judicial de nulidad de los reglamentos? ¿El acto judicial tiene efectos retroactivos? En este punto debemos seguir el mismo criterio que explicamos en relación con los actos de alcance particular, su invalidez, y sus efectos temporales.
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Extracto del libro MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO
de Carlos F. Balbín
Tercera edición actualizada y ampliada (2015).
Thomson Reuters
LA LEY
Páginas 538 a 542.
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