El elemento motivación (es decir, los motivos que inducen al dictado del acto) es el vínculo entre los elementos causa, objeto y fin, en términos de razonabilidad y proporcionalidad.
Creemos que el acto es nulo si no establece los motivos o lo hace de modo insuficiente, irracional, discriminatorio o desproporcionado entre los antecedentes del acto (causas) y el objeto; y luego entre éste y su finalidad.
Por ejemplo, el defecto sobre el elemento motivación impide la existencia de éste cuando el acto no explica cuáles son las razones de su dictado. En este caso, creemos que el juicio es categórico. En efecto, cuando el Estado no dice cuáles son las razones, el acto es nulo de nulidad absoluta e insanable.
Veamos otro caso. Supongamos que la norma autorizase al Poder Ejecutivo a otorgar cincuenta permisos de pesca a las personas que presenten la respectiva solicitud ante el órgano competente. Luego, el Ejecutivo decide otorgar los permisos a ciertas personas y negarlos a otras. A su vez, no explica cuáles son las razones por las que decidió de ese modo. Es decir, el Estado legítimamente puede otorgar esos permisos y, además, hacerlo sólo en número determinado, pero también debe explicar por qué otorgó los permisos a esos sujetos y no a otros. Por ejemplo, si decidió otorgar los permisos a esas personas porque sí, ello es claramente irracional; si lo hizo porque ese grupo pertenece a un determinado credo religioso o por cuestiones raciales es claramente discriminatorio; por último, si obró de ese modo porque los beneficiarios son altos, entonces, es arbitrario. Por ejemplo, en este último caso, no se advierte cuál es el nexo entre los antecedentes de hecho (la estatura de las personas), el objeto (los permisos de pesca), y el fin que debe perseguir el acto (por caso, el fomento del turismo preservando los recursos naturales). Es posible que en este caso el acto respete el vínculo entre el objeto y el fin, pero no así entre los antecedentes (causas) y el objeto.
¿En qué casos el acto está debidamente motivado en el marco del ejemplo expuesto? Por caso, si el Estado otorgase los permisos a las personas que presenten las primeras solicitudes, o a las que nunca gozaron de este beneficio, o las que acrediten conocimientos en este campo. Creemos que, en tales supuestos, el elemento motivación es razonable y proporcional.
En otros términos, los vicios del elemento motivación pueden resumirse así:
(a) falta de razón. Es decir, inexistencia de relación adecuada entre los antecedentes y el objeto por un lado, y el objeto y el fin del acto por el otro;
b) contradicciones entre las causas, el objeto y el fin; y, por último,
c) la desproporción entre el objeto y el fin del acto.
Veamos otro caso. Supongamos que la norma autorizase al Poder Ejecutivo a otorgar cincuenta permisos de pesca a las personas que presenten la respectiva solicitud ante el órgano competente. Luego, el Ejecutivo decide otorgar los permisos a ciertas personas y negarlos a otras. A su vez, no explica cuáles son las razones por las que decidió de ese modo. Es decir, el Estado legítimamente puede otorgar esos permisos y, además, hacerlo sólo en número determinado, pero también debe explicar por qué otorgó los permisos a esos sujetos y no a otros. Por ejemplo, si decidió otorgar los permisos a esas personas porque sí, ello es claramente irracional; si lo hizo porque ese grupo pertenece a un determinado credo religioso o por cuestiones raciales es claramente discriminatorio; por último, si obró de ese modo porque los beneficiarios son altos, entonces, es arbitrario. Por ejemplo, en este último caso, no se advierte cuál es el nexo entre los antecedentes de hecho (la estatura de las personas), el objeto (los permisos de pesca), y el fin que debe perseguir el acto (por caso, el fomento del turismo preservando los recursos naturales). Es posible que en este caso el acto respete el vínculo entre el objeto y el fin, pero no así entre los antecedentes (causas) y el objeto.
¿En qué casos el acto está debidamente motivado en el marco del ejemplo expuesto? Por caso, si el Estado otorgase los permisos a las personas que presenten las primeras solicitudes, o a las que nunca gozaron de este beneficio, o las que acrediten conocimientos en este campo. Creemos que, en tales supuestos, el elemento motivación es razonable y proporcional.
En otros términos, los vicios del elemento motivación pueden resumirse así:
(a) falta de razón. Es decir, inexistencia de relación adecuada entre los antecedentes y el objeto por un lado, y el objeto y el fin del acto por el otro;
b) contradicciones entre las causas, el objeto y el fin; y, por último,
c) la desproporción entre el objeto y el fin del acto.
En particular, entre los vicios que recaen sobre el nexo entre los elementos causa y objeto del acto es plausible detallar los siguientes supuestos:
1) cuando el objeto desconoce aquello que se sigue necesariamente de los antecedentes de hecho y de derecho;
2) las cuestiones planteadas y no tratadas —es decir, no resueltas—, siempre que revistan carácter decisivo (cuestiones de derecho, hechos o medios probatorios), en cuyo caso el acto desconoce el principio de completitud; y
3) cuando el acto resuelve cuestiones no planteadas, salvo el caso previsto expresamente en los términos de la LPA; es decir, se tratase de cuestiones conexas con el objeto y, asimismo, se respetase el derecho de defensa.
Vale recordar que, según el criterio del legislador, los acápites (2) y (3) del párrafo anterior, son considerados vicios en el objeto del acto y no en el elemento motivación.
El elemento motivación y sus posibles vicios no concluye en ese estadio sino que —como ya adelantamos- es necesario analizar, además, el vínculo entre el elemento objeto y el fin del acto, en términos de racionalidad y proporcionalidad.
Así, es plausible que la relación entre los antecedentes (causas) y el objeto del acto bajo estudio respete el criterio o estándar de racionalidad pero que, aun así, el vínculo del objeto y el fin esté atravesado fuertemente por otros vicios.
Recreemos el siguiente ejemplo: el Estado aprueba un programa de reestructuración de diferentes áreas (salud y educación), con el fin de fortalecer las políticas públicas de esos sectores. Luego, el Estado ordena el traslado de un grupo de agentes del sector de transporte al área de seguridad. En tal caso, es posible que el elemento causa (la reestructuración de diferentes áreas) y el objeto (el traslado de los agentes) no estén viciados y el vínculo entre ambos tampoco; sin embargo, creemos que si existe un vicio en el nexo entre el objeto (el traslado de los agentes) y la finalidad (el fortalecimiento de ciertas áreas), en tanto el traslado del personal no está destinado al área de salud o educación, sino de seguridad. Así, cuando el vicio no surge claramente del elemento fin, entonces, debemos analizar el elemento motivación (es decir, centrar el estudio en el nexo entre el objeto y el fin del acto).
Siguiendo el mismo ejemplo, si el Estado resolviese el traslado de mil agentes, cuando en verdad el déficit de personal es de quinientos, entonces, existe claramente desproporción entre el objeto (medio) y el fin del acto.
En este punto de nuestro análisis es importante remarcar que el legislador parece seguir otro criterio. Por ejemplo la ley —LPA— ubica como vicio propio del objeto (artículo 7 inciso c) LPA) a la falta de razón o arbitrariedad entre los hechos y el objeto; por ejemplo, el caso de las cuestiones propuestas y no resueltas, o no propuestas y resueltas. A su vez, la ley dice que la falta de proporción entre el objeto y el fin es un defecto propio del elemento finalidad (artículo 7 inciso f) LPA).
Por nuestro lado, entendemos que el elemento motivación debe desgranarse entre, por un lado, las razones entre los hechos y el objeto; y, por el otro, las razones y proporción entre el objeto y el fin del acto.
Entre los precedentes judiciales, cabe citar —entre otros- aquellos en que la Corte sostuvo que los actos de traslado o expulsión de los agentes estatales fundados en "razones de servicio” cumplen debidamente con el elemento motivación. Éste es —quizás— el asunto en que más se debatió el elemento motivación de los actos estatales.
Sin embargo, en casos extremos de falta de motivación, la Corte invalidó los actos en que el Estado prescindió, trasladó o expulsó a sus agentes.
El Tribunal se expidió en el caso "Schnaiderman" (2008) sobre la validez del acto de despido de los agentes públicos durante el período de prueba, es decir, antes de adquirir la estabilidad en el empleo público. Así, sostuvo que “es dable reparar que la resolución impugnada omite invocar fundamento alguno que, además, torne razonable la revocación del nombramiento efectuado. Por ello, el acto atacado carece de otro de sus requisitos esenciales, en este caso, el de motivación... Tal omisión torna ilegítimo el acto, sin que quepa dispensar dicha ausencia por haberse ejercido potestades discrecionales, las que —por el contrario- imponen una observancia más estricta de 1a debida motivación...”. Y agregó que “no puede sostenerse válidamente que el ejercicio de las facultades discrecionales, por parte del órgano administrativo, para cancelar la designación de un agente durante el período de prueba (según le autoriza el art. 25 del CGT), lo eximan de verificar los recaudos que para todo acto administrativo exige la ley 19.549".
Más recientemente, la Corte ratificó su criterio en el precedente “Silva Tamayo” (2011), en donde afirmó que “frente a tal clase de previsión, no bastaría para poner fin anticipadamente a una designación, con alegar genéricamente razones operativas, de reorganización o reasignación de funcionarios, ni es correcto lo afirmado por el a quo en el sentido de que la motivación de aquella medida no requería que se evaluara de modo expreso y exhaustivo la idoneidad personal y profesional del interesado, puesto que, por el contrario, habría que especificar cuál sería el motivo concreto por el que no es posible mantener transitoriamente al agente hasta tanto se cumpla la condición a la que se sujetó el nombramiento. Dicha exigencia no podría ser obviada, aun cuando «como ocurre en el caso- se invocase el ejercicio de atribuciones discrecionales, pues como lo ha sostenido el Tribunal, dicho ejercicio no exime al órgano administrativo de verificar los recaudos que para todo acto administrativo exige la ley 19.549...". Por último, agregó que “...si bien no existen formas rígidas para el cumplimiento de la exigencia de motivación explícita del acto administrativo, la cual debe adecuarse, en cuanto la modalidad de su configuración, a la índole particular de cada acto administrativo, no cabe la admisión de fórmulas carentes de contenido, de expresiones de manifiesta generalidad o, en su caso, circunscribirla a la mención de citas legales, que contemplan una potestad genérica no justificada en los actos concretos".
En el caso “Rodríguez, Nelson" (2012), el Tribunal sostuvo que “la apreciación de la Junta de Calificaciones de la Policía Federal respecto de la aptitud para ascender, conservar el grado o pasar a situación de retiro del personal policial, comporta el ejercicio de una actividad discrecional que no es susceptible, en principio, de justificar el control judicial, salvo que se demuestre la irrazonabilidad del proceder administrativo”. En particular, "la calificación que recibió el actor como prescindible para el servicio efectivo, como el posterior acto administrativo que dispuso su pase a retiro Obligatorio, no cumplen con las exigencias que establecen [las leyes]... En efecto, al tratar el caso del demandante, la Junta de Calificaciones N“ 1 —año 2004- se limitó a citar, como único fundamento para discernir la mentada calificación, lo dispuesto por la resolución 670/04 del Ministerio del Interior". Y, concluyó, que "se puede advertir, de esta manera, que en ningún momento existió una verdadera valoración, por parte de los órganos legalmente habilitados para hacerla, de las aptitudes morales, profesionales, físicas e intelectuales, conducta, concepto y todo otro antecedente del actor...” y que “de ningún modo puede considerarse que la mera referencia a una instrucción ministerial... alcance para dar por cumplido el deber de brindar motivación adecuada".
Pues bien, la Corte respecto de los actos discrecionales exigió un estándar específico y más preciso. ¿Cuál es ese estándar? La obligación del Ejecutivo de motivar más los actos discrecionales.
En síntesis, el criterio judicial es el siguiente: el alcance de la motivación depende de cada caso particular, admitiéndose pautas o conceptos normativos genéricos o laxos respecto de este elemento esencial del acto, salvo supuestos de arbitrariedad o por las especiales circunstancias del caso.
Conviene también recordar aquí el caso “López Mendoza" (2011) de la Corte Interamericana de Derecho Humanos (Corte IDH), en donde se dijo que "la motivación es la justificación razonada que permite llegar a una conclusión" y que “la argumentación de un fallo y de ciertos actos administrativos deben permitir conocer cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad". Y concluyó que "el deber de motivación es una de las debidas garantías incluidas en el artículo 8.1., para salvaguardar el derecho a un debido proceso".
En general- el Estado no motiva debidamente sus actos y los tribunales convalidan las más de las veces esas conductas contrarias al principio según el cual el Estado debe explicar sus actos y hacerlo de modo racional, legal y transparente.
Vale recordar que, según el criterio del legislador, los acápites (2) y (3) del párrafo anterior, son considerados vicios en el objeto del acto y no en el elemento motivación.
El elemento motivación y sus posibles vicios no concluye en ese estadio sino que —como ya adelantamos- es necesario analizar, además, el vínculo entre el elemento objeto y el fin del acto, en términos de racionalidad y proporcionalidad.
Así, es plausible que la relación entre los antecedentes (causas) y el objeto del acto bajo estudio respete el criterio o estándar de racionalidad pero que, aun así, el vínculo del objeto y el fin esté atravesado fuertemente por otros vicios.
Recreemos el siguiente ejemplo: el Estado aprueba un programa de reestructuración de diferentes áreas (salud y educación), con el fin de fortalecer las políticas públicas de esos sectores. Luego, el Estado ordena el traslado de un grupo de agentes del sector de transporte al área de seguridad. En tal caso, es posible que el elemento causa (la reestructuración de diferentes áreas) y el objeto (el traslado de los agentes) no estén viciados y el vínculo entre ambos tampoco; sin embargo, creemos que si existe un vicio en el nexo entre el objeto (el traslado de los agentes) y la finalidad (el fortalecimiento de ciertas áreas), en tanto el traslado del personal no está destinado al área de salud o educación, sino de seguridad. Así, cuando el vicio no surge claramente del elemento fin, entonces, debemos analizar el elemento motivación (es decir, centrar el estudio en el nexo entre el objeto y el fin del acto).
Siguiendo el mismo ejemplo, si el Estado resolviese el traslado de mil agentes, cuando en verdad el déficit de personal es de quinientos, entonces, existe claramente desproporción entre el objeto (medio) y el fin del acto.
En este punto de nuestro análisis es importante remarcar que el legislador parece seguir otro criterio. Por ejemplo la ley —LPA— ubica como vicio propio del objeto (artículo 7 inciso c) LPA) a la falta de razón o arbitrariedad entre los hechos y el objeto; por ejemplo, el caso de las cuestiones propuestas y no resueltas, o no propuestas y resueltas. A su vez, la ley dice que la falta de proporción entre el objeto y el fin es un defecto propio del elemento finalidad (artículo 7 inciso f) LPA).
Por nuestro lado, entendemos que el elemento motivación debe desgranarse entre, por un lado, las razones entre los hechos y el objeto; y, por el otro, las razones y proporción entre el objeto y el fin del acto.
Entre los precedentes judiciales, cabe citar —entre otros- aquellos en que la Corte sostuvo que los actos de traslado o expulsión de los agentes estatales fundados en "razones de servicio” cumplen debidamente con el elemento motivación. Éste es —quizás— el asunto en que más se debatió el elemento motivación de los actos estatales.
Sin embargo, en casos extremos de falta de motivación, la Corte invalidó los actos en que el Estado prescindió, trasladó o expulsó a sus agentes.
El Tribunal se expidió en el caso "Schnaiderman" (2008) sobre la validez del acto de despido de los agentes públicos durante el período de prueba, es decir, antes de adquirir la estabilidad en el empleo público. Así, sostuvo que “es dable reparar que la resolución impugnada omite invocar fundamento alguno que, además, torne razonable la revocación del nombramiento efectuado. Por ello, el acto atacado carece de otro de sus requisitos esenciales, en este caso, el de motivación... Tal omisión torna ilegítimo el acto, sin que quepa dispensar dicha ausencia por haberse ejercido potestades discrecionales, las que —por el contrario- imponen una observancia más estricta de 1a debida motivación...”. Y agregó que “no puede sostenerse válidamente que el ejercicio de las facultades discrecionales, por parte del órgano administrativo, para cancelar la designación de un agente durante el período de prueba (según le autoriza el art. 25 del CGT), lo eximan de verificar los recaudos que para todo acto administrativo exige la ley 19.549".
Más recientemente, la Corte ratificó su criterio en el precedente “Silva Tamayo” (2011), en donde afirmó que “frente a tal clase de previsión, no bastaría para poner fin anticipadamente a una designación, con alegar genéricamente razones operativas, de reorganización o reasignación de funcionarios, ni es correcto lo afirmado por el a quo en el sentido de que la motivación de aquella medida no requería que se evaluara de modo expreso y exhaustivo la idoneidad personal y profesional del interesado, puesto que, por el contrario, habría que especificar cuál sería el motivo concreto por el que no es posible mantener transitoriamente al agente hasta tanto se cumpla la condición a la que se sujetó el nombramiento. Dicha exigencia no podría ser obviada, aun cuando «como ocurre en el caso- se invocase el ejercicio de atribuciones discrecionales, pues como lo ha sostenido el Tribunal, dicho ejercicio no exime al órgano administrativo de verificar los recaudos que para todo acto administrativo exige la ley 19.549...". Por último, agregó que “...si bien no existen formas rígidas para el cumplimiento de la exigencia de motivación explícita del acto administrativo, la cual debe adecuarse, en cuanto la modalidad de su configuración, a la índole particular de cada acto administrativo, no cabe la admisión de fórmulas carentes de contenido, de expresiones de manifiesta generalidad o, en su caso, circunscribirla a la mención de citas legales, que contemplan una potestad genérica no justificada en los actos concretos".
En el caso “Rodríguez, Nelson" (2012), el Tribunal sostuvo que “la apreciación de la Junta de Calificaciones de la Policía Federal respecto de la aptitud para ascender, conservar el grado o pasar a situación de retiro del personal policial, comporta el ejercicio de una actividad discrecional que no es susceptible, en principio, de justificar el control judicial, salvo que se demuestre la irrazonabilidad del proceder administrativo”. En particular, "la calificación que recibió el actor como prescindible para el servicio efectivo, como el posterior acto administrativo que dispuso su pase a retiro Obligatorio, no cumplen con las exigencias que establecen [las leyes]... En efecto, al tratar el caso del demandante, la Junta de Calificaciones N“ 1 —año 2004- se limitó a citar, como único fundamento para discernir la mentada calificación, lo dispuesto por la resolución 670/04 del Ministerio del Interior". Y, concluyó, que "se puede advertir, de esta manera, que en ningún momento existió una verdadera valoración, por parte de los órganos legalmente habilitados para hacerla, de las aptitudes morales, profesionales, físicas e intelectuales, conducta, concepto y todo otro antecedente del actor...” y que “de ningún modo puede considerarse que la mera referencia a una instrucción ministerial... alcance para dar por cumplido el deber de brindar motivación adecuada".
Pues bien, la Corte respecto de los actos discrecionales exigió un estándar específico y más preciso. ¿Cuál es ese estándar? La obligación del Ejecutivo de motivar más los actos discrecionales.
En síntesis, el criterio judicial es el siguiente: el alcance de la motivación depende de cada caso particular, admitiéndose pautas o conceptos normativos genéricos o laxos respecto de este elemento esencial del acto, salvo supuestos de arbitrariedad o por las especiales circunstancias del caso.
Conviene también recordar aquí el caso “López Mendoza" (2011) de la Corte Interamericana de Derecho Humanos (Corte IDH), en donde se dijo que "la motivación es la justificación razonada que permite llegar a una conclusión" y que “la argumentación de un fallo y de ciertos actos administrativos deben permitir conocer cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad". Y concluyó que "el deber de motivación es una de las debidas garantías incluidas en el artículo 8.1., para salvaguardar el derecho a un debido proceso".
En general- el Estado no motiva debidamente sus actos y los tribunales convalidan las más de las veces esas conductas contrarias al principio según el cual el Estado debe explicar sus actos y hacerlo de modo racional, legal y transparente.
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Extracto del libro MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO
de Carlos F. Balbín
Tercera edición actualizada y ampliada (2015).
Thomson Reuters
LA LEY
Páginas 518 a 523.
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