La Teoría General del Acto Administrativo y, particularmente, el capítulo sobre sus nulidades, abrevó en un principio, y por un largo tiempo, en las aguas del Derecho Privado. Luego, alcanzó su propio vuelo. Sin embargo, el Derecho Administrativo actual —como ya explicamos, tiene intersticios que son cubiertos por el derecho civil- (por ejemplo, el plazo de prescripción de las acciones de nulidad de los actos administrativos).
El régimen de las nulidades en el Derecho Civil (viejo Código Civil) y en el nuevo Código Civil y Comercial
La nulidad es una sanción que prevé el ordenamiento jurídico ante los vicios o defectos esenciales del acto jurídico y que priva a éste de sus efectos normales, con el objeto de preservar el interés público o privado.
Las categorías que establece la Teoría General de las nulidades del acto jurídico en el Derecho Privado clásico —y que sirvió de fuente al Derecho Administrativo- son las siguientes:
(A) los actos nulos y anulables. El Código Civil distinguía entre los actos nulos y anulables, enumerando unos y otros en términos casuísticos, pero no establecía claramente cuál era el criterio rector de estas categorías jurídicas. A partir de la clasificación del codificador de los casos puntuales, los autores distinguieron conceptualmente entre ambas clases de nulidades en los siguientes términos:
La nulidad es una sanción que prevé el ordenamiento jurídico ante los vicios o defectos esenciales del acto jurídico y que priva a éste de sus efectos normales, con el objeto de preservar el interés público o privado.
Las categorías que establece la Teoría General de las nulidades del acto jurídico en el Derecho Privado clásico —y que sirvió de fuente al Derecho Administrativo- son las siguientes:
(A) los actos nulos y anulables. El Código Civil distinguía entre los actos nulos y anulables, enumerando unos y otros en términos casuísticos, pero no establecía claramente cuál era el criterio rector de estas categorías jurídicas. A partir de la clasificación del codificador de los casos puntuales, los autores distinguieron conceptualmente entre ambas clases de nulidades en los siguientes términos:
- el acto nulo era aquel cuyo vicio fuese manifiesto, rígido y patente en el propio acto (por caso, el acto celebrado por un demente);
- el acto anulable era aquel cuyo vicio no resultaba manifiesto, sino que su conocimiento y apreciación dependía del trabajo del juez.
En ambos casos —actos nulos o anulables— el vicio debía ser planteado por las personas legitimadas en el proceso judicial (es decir, las personas reconocidas por el orden jurídico) y luego declarado por el juez.
(B) los actos de nulidad absoluta y relativa. El Código Civil distinguía conceptualmente entre ambas categorías. Cuando el vicio recaía sobre el interés público; el acto era de nulidad absoluta; mientras que si el interés comprometido era simplemente privado, entonces el vicio del acto revestía nulidad relativa.
Por un lado, las nulidades absolutas tenían los siguientes caracteres:
(B) los actos de nulidad absoluta y relativa. El Código Civil distinguía conceptualmente entre ambas categorías. Cuando el vicio recaía sobre el interés público; el acto era de nulidad absoluta; mientras que si el interés comprometido era simplemente privado, entonces el vicio del acto revestía nulidad relativa.
Por un lado, las nulidades absolutas tenían los siguientes caracteres:
a) su fundamento era el orden público;
b) cualquiera que tuviese interés podía plantear el vicio, excepto el que había ejecutado el acto conociendo o debiendo conocer el defecto;
c) el juez podía y debía declarar de oficio la invalidez del acto cuando aparecía de modo manifiesto;
d) el Ministerio Público también podía pedir su declaración;
e) el acto no podía ser confirmado; y, por último,
f) la acción de nulidad era irrenunciable.
Por el otro, en el marco de las nulidades relativas, los caracteres más relevantes eran los siguientes:
Por el otro, en el marco de las nulidades relativas, los caracteres más relevantes eran los siguientes:
a) el interés protegido era simplemente el interés de las partes, y no el interés público;
b) solo podía ser alegado por aquéllos en cuyo beneficio fue establecido por las leyes;
c) no podía ser declaradas por el juez, sino a pedido de parte;
c) no podía ser declaradas por el juez, sino a pedido de parte;
d) el Ministerio Público no podía pedir su declaración;
e) podía sanearse por confirmación del acto; y, finalmente,
f) la acción era renunciable.
Cabe agregar que:
Cabe agregar que:
1) el concepto de nulidades absolutas y relativas era el criterio más relevante en el Derecho Privado;
2) a su vez, no existía un vínculo correlativo entre el acto nulo y de nulidad absoluta por un lado, y el acto anulable y de nulidad relativa por el otro.
El acto viciado podía presentar el siguiente cuadro:
- actos nulos de nulidad absoluta;
- actos nulos de nulidad relativa;
- actos anulables -de nulidad absoluta; y
- actos anulables de nulidad relativa;
3) por último, el acto nulo de nulidad absoluta podía ser declarado inválido por el juez de oficio. Es decir, el acto que vulneraba el interés público (actos de nulidad absoluta) y cuyo vicio era manifiesto (acto nulo), resultaba susceptible de ser declarado inválido por el juez de oficio sin pedido de parte—.
Por su parte, el nuevo Código Civil y Comercial distingue entre las siguientes categorías:
(A) Actos de nulidad absoluta y relativa
El acto de nulidad absoluta es aquel que contraviene “el orden público, la moral o las buenas costumbres". De modo que el Legislador no utilizó un estándar de lista o enumeración sino que definió el criterio rector de distinción entre estas categorías jurídicas (nulidades absolutas o relativas), a saber: el interés público o privado.
A su vez, la nulidad absoluta por su gravedad (afecta el orden público, las buenas costumbres o la moral) puede ser declarada por el juez, sin petición de parte, y siempre que fuese manifiesta al momento de dictase la sentencia. También puede ser planteada por el Ministerio Público y por cualquier interesado; salvo por “la parte que invoque la propia torpeza para lograr su provecho”.
Cabe aclarar que este vicio “no puede sanearse por la confirmación del acto ni por la prescripción".
Las consecuencias de la nulidad absoluta son las siguientes:
a) "la nulidad pronunciada por los jueces vuelve las cosas al mismo estado en que se hallaban antes del acto declarado nulo y obliga a las partes a restituirse mutuamente lo que han recibido". Y, a su vez, "estas restituciones se rigen por las disposiciones relativas a la buena o mala fe, según sea el caso" (art. 390);
b) “los actos jurídicos nulos, aunque no produzcan los efectos de los actos válidos, dan lugar en su caso a las consecuencias de los hechos en general y a las reparaciones que correspondan" (art. 391);
c) "todos los derechos reales o personales transmitidos a terceros sobre un inmueble o mueble registrable, por una persona que ha resultado adquirente en virtud de un acto nulo, quedan sin ningún valor, y pueden ser reclamados directamente del tercero, excepto contra el subadquirente de derechos reales o personales de buena fe y a título oneroso" (art. 392).
Por su parte, la nulidad es relativa cuando "la ley impone esta sanción sólo en protección del interés de ciertas personas".
Esta nulidad sólo puede ser declarada a instancia de las partes interesadas “en cuyo beneficio se establece". A su vez, “la parte que obró con ausencia de capacidad de ejercicio para el acto, no puede alegarla si obró con dolo"; y "excepcionalmente puede invocarla la otra parte, si es de buena fe y ha experimentado un perjuicio importante".
Este vicio menor puede ser saneado por la confirmación del acto o por la prescripción de la acción. Así, pues, existe confirmación “cuando la parte que puede articular la nulidad relativa manifiesta expresa o tácitamente su voluntad de tener al acto por válido, después de haber desaparecido la causa de nulidad". Y, asimismo, “el acto de confirmación no requiere la conformidad de la otra parte" (art. 393). Por último, "la retroactividad de la confirmación no perjudica los derechos de terceros de buena fe" (art. 395).
Respecto de la prescripción, la acción que tiene por objeto la declaración de nulidad relativa del acto prescribe en el plazo de dos años (art. 2562).
Por último, las consecuencias de las nulidades relativas son iguales a las de las nulidades absolutas que mencionamos en los apartados anteriores, salvo el supuesto de confirmación del acto,
(B) Actos de nulidad parcial y total
La nulidad total es aquella que se extiende sobre todo el acto, y la nulidad parcial solo afecta a una o varias disposiciones.
A su vez, “la nulidad de una disposición no afecta a las otras disposiciones válidas, si son separables”; pero si no son separables la nulidad es total. Cabe aclarar que una disposición no es separable cuando al suprimirla, el acto ya no puede cumplir con su finalidad.
Finalmente, en la nulidad parcial —y si fuese necesario- “el juez debe integrar el acto de acuerdo a su naturaleza y los intereses que razonablemente puedan considerarse perseguidos por las partes” (art.389).
El régimen de nulidades en el Derecho Público
El Derecho Administrativo recurrió en un principio al Derecho Privado con el propósito de rellenar las innumerables lagunas y desentrañar el marco jurídico de los actos administrativos y, en particular, sus nulidades.
En este punto, cabe preguntarse si debemos recurrir al Derecho Privado y, en particular, al régimen de las nulidades del Código Civil y Comercial. La respuesta obviamente es que no. Este es un aspecto básico del régimen de las nulidades del Derecho Público que fue explicado por la Corte desde el antecedente "Los Lagos S.A. Ganadera c. Gobierno Nacional" (1941).
En este precedente, el Tribunal sostuvo que:
Finalmente, en la nulidad parcial —y si fuese necesario- “el juez debe integrar el acto de acuerdo a su naturaleza y los intereses que razonablemente puedan considerarse perseguidos por las partes” (art.389).
El régimen de nulidades en el Derecho Público
El Derecho Administrativo recurrió en un principio al Derecho Privado con el propósito de rellenar las innumerables lagunas y desentrañar el marco jurídico de los actos administrativos y, en particular, sus nulidades.
En este punto, cabe preguntarse si debemos recurrir al Derecho Privado y, en particular, al régimen de las nulidades del Código Civil y Comercial. La respuesta obviamente es que no. Este es un aspecto básico del régimen de las nulidades del Derecho Público que fue explicado por la Corte desde el antecedente "Los Lagos S.A. Ganadera c. Gobierno Nacional" (1941).
En este precedente, el Tribunal sostuvo que:
(a) la teoría de la nulidad de los actos administrativos es autónoma del Derecho Privado;
(b) el principio básico en el régimen de las nulidades del Derecho Público es la presunción de validez de los actos estatales;
(b) el principio básico en el régimen de las nulidades del Derecho Público es la presunción de validez de los actos estatales;
(c) las nulidades del acto administrativo no son —en ningún caso-manifiestas; y
(d) el acto puede estar viciado de nulidad absoluta, pero por el carácter no manifiesto de éstas —en virtud de su presunción de validez— el juez no puede declararlas de oficio.
Más adelante, en el caso "Pustelnik" (1975) ya mencionado, la Corte sostuvo —con igual criterio— que "la invalidez de los actos de derecho público ha de enjuiciarse según las normas de la materia ius-publicista sin que a ello se oponga el recurso a las reglas del Código Civil en cuanto éstas guarden congruencia con la naturaleza, fines y garantías propias de aquellos actos, de modo que las categorías relativas a la invalidez, oriundas de la citada fuente del derecho privado, puedan concebirse como principios generales del derecho”.
Los actos administrativos nulos de nulidad absoluta y los actos anulables de nulidad relativa
Debemos dejar atrás el criterio propio del Derecho Civil entre nulidades absolutas/relativas y parciales/totales.
¿Qué proponemos entonces? Usar los términos de actos nulos y nulidad absoluta como sinónimos, entrelazados en el mismo concepto; y actos anulables y nulidades relativas superpuestas y bajo otra categoría. Entonces, en síntesis: el criterio más relevante en el Derecha Público es aquél que distingue entre:
(d) el acto puede estar viciado de nulidad absoluta, pero por el carácter no manifiesto de éstas —en virtud de su presunción de validez— el juez no puede declararlas de oficio.
Más adelante, en el caso "Pustelnik" (1975) ya mencionado, la Corte sostuvo —con igual criterio— que "la invalidez de los actos de derecho público ha de enjuiciarse según las normas de la materia ius-publicista sin que a ello se oponga el recurso a las reglas del Código Civil en cuanto éstas guarden congruencia con la naturaleza, fines y garantías propias de aquellos actos, de modo que las categorías relativas a la invalidez, oriundas de la citada fuente del derecho privado, puedan concebirse como principios generales del derecho”.
Los actos administrativos nulos de nulidad absoluta y los actos anulables de nulidad relativa
Debemos dejar atrás el criterio propio del Derecho Civil entre nulidades absolutas/relativas y parciales/totales.
¿Qué proponemos entonces? Usar los términos de actos nulos y nulidad absoluta como sinónimos, entrelazados en el mismo concepto; y actos anulables y nulidades relativas superpuestas y bajo otra categoría. Entonces, en síntesis: el criterio más relevante en el Derecha Público es aquél que distingue entre:
(1) los actos nulos de nulidad absoluta; y
(2) los actas anulables de nulidad relativa.
El artículo 14, LPA, establece el listado o detalle de los vicios propios del acto administrativo como nulidades absolutas e insanables, según su propio encabezamiento. Así, el acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes casos:
a) “cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; o violencia física o moral ejercida sobre el agente o por simulación absoluta"; y, a su vez,
b) "el acto fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado".
Por su parte, el artículo 15, LPA, establece que
El artículo 14, LPA, establece el listado o detalle de los vicios propios del acto administrativo como nulidades absolutas e insanables, según su propio encabezamiento. Así, el acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes casos:
a) “cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; o violencia física o moral ejercida sobre el agente o por simulación absoluta"; y, a su vez,
b) "el acto fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado".
Por su parte, el artículo 15, LPA, establece que
“si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial”.
Así, de acuerdo a la lectura del texto legal, y en particular de los artículos 14 y 15, LPA, es razonable concluir que el legislador previó claramente dos categorías de actos viciados, a saber:
Así, de acuerdo a la lectura del texto legal, y en particular de los artículos 14 y 15, LPA, es razonable concluir que el legislador previó claramente dos categorías de actos viciados, a saber:
1— los actos administrativos nulos de nulidad absoluta; y
2- los actos administrativos anulables de nulidad relativa.
Sin perjuicio de ello, veremos que —en realidad- el legislador utilizó más denominaciones en relación con estas categorías a lo largo del recorrido de la ley, pero de modo confuso. Así, el legislador usó los conceptos de actos nulos de nulidad absoluta, actos nulos, actos anulables y, también, acto irregular (acto de nulidad absoluta) y regular (actos válidos y viciados, pero en términos relativos).
El artículo 15, LPA establece que el acto es anulable y no nulo cuando el vicio, irregularidad u omisión “no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales".
Una interpretación armónica e integral de los preceptos antes citados nos conduce al siguiente esquema de nulidades en el marco del Derecho Público:
(a) los actos nulos de nulidad absoluta (artículos 14 y 20, LPA), también llamados irregulares (artículo 17, LPA), que impiden la existencia de uno o más de sus elementos esenciales (artículo 15, LPA), y cuya enumeración o listado no taxativo está descrito en el artículo 14, LPA;
(b) los actos anulables de nulidad relativa (artículo 15, LPA), también llamados en parte regulares (artículo 18, LPA), que tienen un vicio, defecto o irregularidad que no impide la subsistencia de sus elementos esenciales. A su vez, el acto anulable de nulidad relativa puede ser objeto de saneamiento (artículo 19, LPA).
De modo que el criterio básico para distinguir entre ambas categorías de nulidades es, tras el vicio, la subsistencia o no de los elementos esenciales.
Sin perjuicio de ello, veremos que —en realidad- el legislador utilizó más denominaciones en relación con estas categorías a lo largo del recorrido de la ley, pero de modo confuso. Así, el legislador usó los conceptos de actos nulos de nulidad absoluta, actos nulos, actos anulables y, también, acto irregular (acto de nulidad absoluta) y regular (actos válidos y viciados, pero en términos relativos).
El artículo 15, LPA establece que el acto es anulable y no nulo cuando el vicio, irregularidad u omisión “no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales".
Una interpretación armónica e integral de los preceptos antes citados nos conduce al siguiente esquema de nulidades en el marco del Derecho Público:
(a) los actos nulos de nulidad absoluta (artículos 14 y 20, LPA), también llamados irregulares (artículo 17, LPA), que impiden la existencia de uno o más de sus elementos esenciales (artículo 15, LPA), y cuya enumeración o listado no taxativo está descrito en el artículo 14, LPA;
(b) los actos anulables de nulidad relativa (artículo 15, LPA), también llamados en parte regulares (artículo 18, LPA), que tienen un vicio, defecto o irregularidad que no impide la subsistencia de sus elementos esenciales. A su vez, el acto anulable de nulidad relativa puede ser objeto de saneamiento (artículo 19, LPA).
De modo que el criterio básico para distinguir entre ambas categorías de nulidades es, tras el vicio, la subsistencia o no de los elementos esenciales.
Debemos reconocer que —en verdad— el pilar básico del régimen de nulidades del Derecho Público tras la existencia o no de los elementos esenciales, es la violación del interés colectivo. Así, la línea de división entre unas y otras (nulidades absolutas y relativas) es el grado de lesión sobre ese interés.
Pero ¿cómo es posible saber cuándo el interés público está o no gravemente lesionado? En otras palabras, ¿cuándo es grave la lesión sobre el interés colectivo?
Sigamos construyendo el cuadro. El legislador establece un criterio o guía que es la presunción de que la lesión es grave sobre el interés público cuando, en virtud del vicio del acto bajo análisis, desaparece alguno o varios delos elementos esenciales. Es decir, el legislador presume que, en caso de inexistencia de cualquiera de los elementos esenciales, se ha violado gravemente el interés colectivo. En caso contrario, esto es, subsistencia de los elementos esenciales, el vicio constituye un defecto anulable y, por tanto, de alcance relativo.
De modo que el intérprete no debe ya detenerse en cuál es el grado de violación sobre el interés o el orden público, sino en el concepto legal de la existencia o no del elemento esencial del acto, detrás del cual está ubicado el interés público predeterminado en esos términos por el propio legislador.
Por un lado, es obvio que si el elemento no existe en términos materiales es un claro caso de inexistencia del elemento esencial pero, por el otro, aun cuando el elemento existiese materialmente es posible que concluyamos – en virtud del análisis de relación entre los elementos del acto- que el elemento viciado es jurídicamente inexistente.
Entonces, el camino a seguir por el operador debe ser el siguiente.
En primer lugar, analizar los siguientes elementos por separado, a saber: competencia, procedimiento, forma, causa, objeto y fin; y tratar de encuadrar el vicio con la mayor precisión posible en el marco de tales elementos.
Luego, en segundo lugar, en caso de no advertirse vicio alguno en el plano anterior, estudiar particularmente el elemento motivación, entendido como el vínculo entre los elementos causa, objeto y fin (es decir, el carácter racional y proporcional entre éstos).
En tercer lugar, ver si el elemento subsiste.
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Extracto del libro MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO
de Carlos F. Balbín
Tercera edición actualizada y ampliada (2015).
Thomson Reuters
LA LEY
Páginas 505 a 512.
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