Las pretensiones en el Código Procesal Contencioso Administrativo
A) Las normas implicadas. La regla del artículo 12 del CPCA y las normas complementarias
1. El CPCA combina el criterio que mantiene una cierta unidad procesal básica 23 con la pluralidad o mayor diversidad posible de pretensiones (porque, precisamente, plurales o diversos son los conflictos que pueden suscitarse y mal pueden tramitarse por un único y rígido carril procesal). En esto, observa los lineamientos adoptados por algunas codificaciones de las mencionadas anteriormente en el tercer grupo, aun cuando ofrece algunas particularidades que permiten una mayor amplitud para el justiciable. Ciertamente; la presencia del proceso ejecutivo por
tributos provinciales (arts. 2 inc. 8 y 76 bis, CPCA, texto según
ley 13.101) presenta un matiz diferencial, pero éste resulta marginal al sistema de enjuiciamiento de casos administrativos en que consiste el contencioso.
En su hora, en el mensaje de remisión del Proyecto del Poder Ejecutivo a la Legislatura, al referirse a esta cuestión, se señaló que “en el nuevo sistema, es la pretensión procesal, con sus
variables admitidas, y no el acto administrativo denegatorio de
derechos, el objeto del proceso”. De allí que ya en el art. 19, al
definirse la misión de los TCA, el Código ilustra acerca del sentido de tal desempeño: el “conocimiento y decisión de las pretensiones” (que se deduzcan en los casos administrativos).
Pero también el CPCA destina un precepto específico al tema,
que es el artículo 12.
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23 En el sentido de modelar un proceso principal (o básico), aunque regula otros procesos para supuestos específicos (v.gr. el amparo por mora, la impugnación contra vías de hecho administrativas, etc.) e incluso admite que las partes opten por el proceso abreviado (arts. 67 y 71, CPCA).
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2. En su versión originaria la norma disponía lo siguiente:
"En el proceso contencioso administrativo podrán articularse pre-
tensiones con el objeto de obtener:
1. La anulación total o parcial de actos administrativos de
alcance particular o general y de ordenanzas municipales.
2. El restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés
tutelados.
3. El resarcimiento de los daños y perjuicios causados.
4. La declaración de certeza sobre una determinada relación
o situación jurídica, regidos por el derecho administrativo. La
pretensión respectiva tramitará con arreglo a lo previsto en el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial.
5. La cesación de una vía de hecho administrativa.
6. La realización de una determinada prestación, por parte
de alguno de los entes previstos en el artículo 1 °del presente Código.
7. Se libre orden judicial de pronto despacho, en los términos previstos en el artículo 76° del presente Código”.
3. La ley 13.101 (art. 8) modificó el precepto contenido en el
art. 12 en un doble aspecto.
Por un lado, el inciso 1 ahora dice: “la anulación total o parcial de actos administrativos de alcance particular o general”, lo que implica la eliminación de la referencia a las ordenanzas municipales.
Por el otro, se ha excluido de la lista a la pretensión prestacional o por omisión administrativa no configuradora del silencio (o inactividad formal), originariamente contemplada en el inciso 6 del citado art. 12. A la vez, se ha derogado el art. 17, que establecía las condiciones para el ejercicio de esta pretensión 24.
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24 En su redacción, el art. 12 —texto anterior a la reforma dispuesta por la ley 13.101—— del CPCA lucía algunas diferencias menores si se lo cotejaba con el Proyecto remitido por el Poder Ejecutivo (basado en el Anteproyecto elaborado por la comisión designada por decreto n° 1150/96.). Principalmente, en éste se hacía referencia (art. 12, inciso 6) a una pretensión general de cumplimiento, prestacional o imposición de conductas, que presentaba dos aspectos. a saber:
"la realización de una determinada prestación o el emplazamiento para el dictado de un acto administrativo, por parte de alguno de los entes previstos en el artículo 1 del presente
Código”; en tanto que, en el CPCA, se distinguen ambos supuestos (y, aparentemente, se limita el segundo). Así, el texto finalmente sancionado en la ley 12.008 contemplaba en el inciso 6, en idénticos términos, a la pretensión prestacional.
Pero la ley 13.101 ha buscado erradicar la figura, desoyendo el mandato que surge del art, 166 in fine de la Constitución, en cuanto identifica a la omisión, cualquiera fuere, en el ejercicio de funciones administrativas, como materia enjuiciable en esta clase de procesos.
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Además, pero en este caso sin alterar su contenido, se ha
modificado la redacción en cuanto a la remisión prevista en el
inciso 6 —anterior inciso 7— del art. 12, relativo al amparo por
mora. El texto ahora expresa: “... Se libre orden judicial de pronto
despacho, en los términos previstos en el Capítulo VI del Título
II”. En este supuesto únicamente ha variado el reenvío.
4. Así ha quedado estructurada la fórmula legal, estrecha-
mente ligada con el art. 50 del CPCA, que regula, precisamente,
el contenido de 1a sentencia que acoge la pretensión, replicando,
en general, los supuestos previstos en el art. 12 25.
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25 Cierto es que en su versión anterior omitía mencionar a la sentencia que estimaba la pretensión meramente declarativa. Pero ya con la sanción de la ley 12.310 y tras la ley 13.101, la falencia ha quedado superada. El inciso 5 del art. 50 hace concreta referencia a la declaración de certeza sobre la relación o situación jurídica regida por el derecho administrativo, motivo de controversia como
contenido posible de la decisión jurisdiccional de mérito.
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a. Sobre el catálogo de pretensiones previstas en el art. 12 cabe interrogarse acerca de su exhaustividad; o mejor, si esta norma, de consuno con el art. 1 del CPCA (en cuanto hace referencia al “conocimiento y decisión de las pretensiones que se deduzcan... con arreglo a las prescripciones del presente Código”) restringe, al punto de prohibir el planteamiento de otras pretensiones, diferentes de las allí nominadas o relativas a hechos o situaciones no mencionados por dicha norma.
En puridad, e1 CPCA no dice que las contempladas en el
art. 12 sean las únicas pretensiones viables en el proceso administrativo. Mas aun: los arts. 2 inc. 8 y 76 bis del CPCA, versan sobre la ejecución de tributos provinciales ante los jueces contencioso administrativos, no obstante que la pretensión correspondiente a estos casos esté ausente de la lista del art. 12. Lo mismo ocurre con las expropiaciones (art. 2 inc. 9, CPCA). Podría aducirse que en ambos ejemplos las acciones pertinentes se ejercitan, no ya con arreglo al CPCA, sino de conformidad con sus propias regulaciones especificas (a saber, el decreto ley 9112/78 con sus reformas y la ley 5708). Pero pueden mencionarse otros ejemplos en donde tal circunstancia no se verifica. Así, el art. 3 reivindica a favor de los jueces contencioso administrativos la atribución de declarar la inconstitucionalidad de leyes, ordenanzas municipales o actos administrativos generales o particulares, lo cual concuerda con el art. 50 inc. 4 del mismo código; ahora bien: el art. 12 tampoco menciona la pretensión declarativa de inconstitucionalidad.
En función del panorama reseñado no es lógico aseverar que el CPCA ha estructurado un régimen acotado de pretensiones,
por mas que, indudablemente, la falta de un párrafo aclaratorio
(como el final del art. 2) que califique a la enumeración del art. 12
como simplemente enunciativa o no taxativa, no facilita la labor
interpretativa 26.
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26 De cualquier modo, al fin de cuentas, este asunto debe resolverse con una mirada funcional, cuyo punto de partida y referencia obligada ha de ser el criterio favorable a la mayor cantidad de opciones de tutela judicial para todo quien inicie un proceso administrativo (arg. arts. 15, 166 y concs. Const. Pcial.) y el sistema de bienes e intereses comprometidos en el enjuiciamiento de los cases administrativos; pauta, esta última, que fue incorporada por la SCBA. a partir del caso B—60.015, “Risso Patrón" (res. de 26-VI-02) para ponderar la aplicación de las normas del CPCC al proceso administrativo.
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b. Para sortear la dificultad señalada creemos que es válido
acudir a cualquiera de las siguientes opciones:
i] si a pesar de lo dicho, se pensara que la ausencia de un párrafo (como el citado del art. 2, CPCA) evidencia a un numerus clausus de pretensiones; entonces el inciso 2 del art. 12 podría funcionar como válvula de escape o norma residual que, en su enunciado, comprendería las variantes de pretensiones no expresadas puntualmente;
ii] si, en cambio, aquel vacío se resolviera aplicando el adagio pro actione y la regla general de los arts. 166 in fine de la Constitución y 1 inc. 1 del CPCA, el texto del art. 12 no cerraría toda otra posibilidad no enunciada expresamente en la norma; la amplitud de pretensiones vendría dada por la inexistencia de limitaciones expresas.
Los múltiples y heterogéneos casos emergentes en la experiencia
jurídica deben en definitiva, encararse en clave de accesibilidad
jurisdiccional, pues así lo exige el art. 15 de la Constitución.
Este criterio cobra importancia a raíz del cambio normativo
operado por la ley 13.101, por ejemplo, en orden a la tutela jurisdiccional frente a la omisión administrativa no subsumible en la figura del silencio o inactividad formal de la Administración (v.
infra 5° B). El afán evidenciado por los arts. 8, 32 y 65 de la ley
13.101 (que, respectivamente, abrogan del CPCA los antiguos
incisos 6 del art. 12, 4 del art. 50 y el art. 17) con ser inteligible,
difícilmente ha de bastar para excluir de toda cobertura jurisdiccional a este tipo de asuntos, al confrontarse tal resultado -no justiciabilidad en sede contencioso administrativa de las omisiones materiales- con los preceptos constitucionales antes aludidos (arts. 15 y 166 última parte).
5. Por último, en el aspecto estrictamente formal, el CPCA
se refiere al modo de articular las pretensiones en el art. 27, concerniente a la demanda. Allí se exige desarrollar la plataforma
fáctica sobre la que se apoya la pretensión (art. 27, inc. 4), su
fundamento jurídico (art. 27 inc. 5) y, claro es, su objeto y alcance,
fijándose, en su caso, la cuantía de lo reclamado (art. 27 inc. 8).
Al reglar el trámite antiguamente calificado de habilitación
de la instancia, el art. 30 del CPCA alude al requerimiento de los
expedientes administrativos por parte de los jueces contencioso
administrativos “cuando correspondiere por las características del
caso” (art. 30 inc. 1, CPCA). Pues bien, a más de las circunstancias especificas de cada controversia, el tribunal tendrá que atender al tipo de pretensión deducida. Por lo general, frente a una
pretensión de cese de vías de hecho administrativas o, cuando aquélla suponga la inexistencia de actuaciones administrativas previas (vgr. responsabilidad estatal por omisión o por acto legislativo), no procederá el requerimiento apuntado. De cualquier modo, la remisión de los expedientes administrativos será pertinente en muchos casos (y, con frecuencia, conveniente para el
justiciable), aun en aquellos en los que, por la modalidad de la
pretensión pueda entablarse directamente (v.gr. la impugnación
directa de un reglamento emanado del superior jerárquico de la
organización).
B) Algunas variantes no enunciadas expresamente en el CPCA
Son escasas las pretensiones que estando contempladas en
otras regulaciones análogas, no forman parte del régimen previsto en el CPCA.
1. Un primer supuesto digno de destacar es el atingente a la
pretensión de lesividad 27.
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27 COMADIRA califica al proceso de lesividad como el “proceso administrativo especial cuyo objeto es la pretensión deducida por una entidad pública en relación a un acto que la misma no puede revocar per se y que consiste, fundamentalmente, en legitimar como sujeto activo de la Administración, para demandar la anulación de actos lesivos al ordenamiento jurídico que fueran irrevocables en sede administrativa en la medida en que la 'insusceptibilidad revocatoria' y la
’demandabilidad’ de la anulación se refieran, respectivamente, a la 'insusceptibilidad de la revocatoria con ejecutoriedad propia' y a la 'demandabilidad' de la 'ejecutoriedad judicial' de la anulación no ejecutoria dispuesta administrativamente"
(COMADIRA Julio R., La anulación de oficio del acto administrativo. 2a ed. actualizada, Bs. As., 1998, ps. 89, 90).
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Como tal, no está prevista en el CPCA.
Éste tampoco ha reproducido una norma similar al art. 5 del Código anterior. ¿Ello significa concluir que frente al acto administrativo regular, eficaz y declarativo de derechos, la Administración, de aquí en más, ejercerá a outrance la potestad anulatoria de oficio, ante la ausencia de aquella vía judicial para requerir su anulación? Evidentemente, se trata de una cuestión asaz compleja, que excede el propósito de este trabajo. El problema es pre-existente al Código y consiste en desentrañar el sentido del régimen material sobre el que se monta la potestad anulatoria de las Administraciones públicas (arts. 113, 114 y 117 del decreto ley 7647/70 -—LPA— y sus similares de la Ordenanza General 267/80).
Obsérvese que el art. 114 de la LPA limita considerablemente el ámbito de la estabilidad del acto administrativo (o de la inhibición a la potestad anulatoria de oficio). Alterando los estándares en su hora admitidos por la regla del art. 5 del Código Varela, aquella norma procedimental exige como presupuesto de la estabilidad que “el acto sea formalmente perfecto y no adolezca de vicios que lo hagan anulable”. La complicación proviene, entre otros factores 28, del hecho de que una interpretación a contrario
del párrafo final del art. 114, conduciría a la habilitación de la potestad anulatoria oficiosa ante cualquier clase de actos administrativos afectados por algún vicio de legalidad (sean o no irregulares), confinando la estabilidad a los casos de actos perfectos
(no ya regulares). A ello debe añadirse que la pretensión de
lesividad no ha sido de recibo en el sistema del Código Varela 29
(ni surge de la LPA).
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28 Como p.ej. la inexistencia en la LPA de un régimen de nulidades administrativas, extremo que torna dificultoso aplicar las categorías generalmente asociadas al fenómeno dela estabilidad (acto regular, irregular, acto nulo, anulable, etc.).
29 El régimen de esta pretensión no resulta congruente con algunos de los pilares del sistema contencioso administrativo que estructuraba el Código Varela (demandabilidad sólo contra determinados actos emanados de una autoridad administrativa, denegatorios de derechos, inviabilidad de que las Administraciones públicas intervengan como actores reclamando la nulidad de sus propios actos, en procesos incoados contra los particulares, etc).
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2. Ante tal situación, la doctrina no acuerda en establecer
un criterio univoco para interpretar el art. 114 de la LPA 30.
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30 BOTASSI ha considerado que la situación creada por el art. 114 de la LPA empeora el estado de cosas previsto por el art. 5 del Cód. Varela, y de tal manera "ha quedado reducido el ámbito de aplicación de la estabilidad al acto válido (perfecto o con vicios intrascendentes). Pueden revocarse por ilegitimidad el acto nulo (con vicio grave y manifiesto) y el acto anulable (con vicio leve y oculto)"
(BOTASSI, Carlos A., Procedimiento administrativo de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 1988. p. 452). La “estabilidad del acto, o si se quiere, la imposibilidad para la Administración de ejercer su potestad anulatoria, sólo funciona frente a actos perfectos“. En caso contrario, es decir, frente a actos viciados, la revocación por ilegitimidad es posible" (ob. cit., p. 457). COMADIRA considera que la vigencia del art. 5 es discutible después de la sanción de la LPA, porque las normas de esta aspiran a conformar un régimen orgánico en la materia. De allí que no le parece irrazonable
predicar la derogación institucional del art. 5 por los arts. 113, 114 y 117 de la LPA (COMADIRA, Julio R., El acto administrativo municipal, Bs. A5., 1992, p. 150). Entiende, con todo, que el art. 114 “...da sustento a la estabilidad del acto regular, porque al excluir de la anulación oficiosa a los actos que no adolecen de vicios determinantes de su anulabilidad —es decir, a los que carecen de vicios graves—, viene a consagrar la estabilidad de esos actos -—regulares— y, a contrario sensu, a reconocer la procedencia de la anulación oficiosa de los actos afectados por esta clase de vicios (irregulares)" (ob. cit., p. 153). Por ello concluye en que cuando el acto es irregular puede ser anulado oficiosamente, no así cuando, de acuerdo reúne los atributos de estabilidad (generar derechos subjetivos o intereses legítimos, estar notificado, ser definitivo y causar estado, unilateral o contractual, de alcance particular, reglado y de administración activa o jurisdiccional (ps. 154-55). Para HUTCHINSON el art. 114 debe interpretarse en el sentido de emplear el término revocación como extinción por ilegitimidad (lo que el art. 113 llama anulación). Deduce ello de la referencia a resoluciones “que den lugar a la acción contencioso administrativa" y ésta, aclara, no puede tener lugar cuando se ataquen actos discrecionales (arts. 28 inc. 2 y 29 inc. 1, Cód. Varela) y la revocación por inoportunidad es un acto discrecional (HUTCHINSON, Tomás, Procedimiento administrativo de la provincia de Buenos Aires, Bs. As., 1995, p. 481). Si ésa es la interpretación, añade, habría quedado modificado el art. 5° del Código Varela. Por ende, sólo son irrevocables los actos perfectos “y son revocables los anulables y los nulos” (ob. cit., p. 481). En tal sentido añade “los actos ilegítimos, para la norma, carecen de estabilidad, aun cuando la ilegitimidad pudiera sanearse (actos anulables)" (p. 482). El autor considera disvaliosa la solución de la norma y propugna una interpretación que integre esa previsión con el art. 5 del Código Varela en el entendimiento de que éste no habría sido derogado por el art, 114 de la LPA (p. 483). De otra parte, para justificar la
revocación de actos ilegitimos, uno de los argumentos principales se tiene presente que en el ordenamiento provincial no procede la acción de lesividad (p. 484).
Aludiendo a que no está claro cuál ha de ser el comportamiento de la Administración cuando el vicio del acto no se destaca en forma certera e indiscutible y no es un hecho notorio que surge de la mera confrontación del acto con el orden jurídico, concluye en que “debido a la imposibilidad del planteo judicial, la Administración puede revocar el acto anulable, pues no puede permitirse la eficacia de un acto viciado, aunque el vicio no sea grave" (p. 485). Finalmente, de acuerdo a la opinión de BEZZI, el apartamiento de la doctrina que considera regular y estable al acto anulable, procura superar el problema que genera la inexistencia de una acción de lesividad en el proceso administrativo provincial (BEZZt, Osvaldo M., Ley de procedimiento administrativo. Anotada y comentada, La Plata, 1971, p. 93)
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Y la Suprema Corte de Justicia ha optado en muchos casos por seguir las aguas de la jurisprudencia nacional sobre el tópico, pronunciándose según las características de cada situación contenciosa, sin abrir un espacio de mayor certeza que la mera constatación de la inexistencia de un proceso de lesividad en el ordenamiento provincial 31 .
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31 Es cierto que, según la Corte, el Código Varela no autoriza el proceso de lesividad; tampoco la reconvención, ni aun por la aplicación supletoria del enjuiciamiento civil, como lo permite para situaciones distintas el art. 25 del mismo (arts. l, 28 y 62 in fine, A. y S. 1962-I-227; B-49.173 “Terreri” del 19-3-85; B-50.074 "S.K.S." del 12-11-85; B-50.265 “Odisa Obras de Ingeniería SA. y EM Consultora SRL" del 17-5-94). Aunque es una certeza (negativa) no exenta de ciertas matizaciones, habida cuenta de la admisión de la “excepción de nulidad” por parte de la Administración demandada (se reconoce la declaración judicial de nulidad del acto administrativo, mediando petición expresa de los litigantes, ya sea por vía de acción como de excepción (arts. 16 y 1058 bis Código Civil); causas B-48.111 "Surge SCA c/Mun. de San Isidro. DCA" del 25-11-80, DJBA 120153; B-49.132 "Jaime". del 8-11-83, entre otras).
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Con la cita común de los arts. 5 del Código Varela y 113, 114 y 117 de la LPA, la Corte de la Provincia ha sostenido que la irrevocabilidad oficiosa administrativa de las resoluciones notificadas a los interesados, generadoras de derechos subjetivos, no es absoluta.Y que sólo funciona en beneficio de situaciones regularmente creadas 32. De allí que haya estimado pertinente dilucidar la regularidad del acto administrativo cuya extinción se pretende 33, para establecer, a su vez, la legalidad del acto revocatorio.
Ello así, aun cuando —más allá de la letra del art 114 in fine, de
la LPA— se haya advertido que la regularidad no equivalía a la
ausencia de vicios 34.
También se ha destacado que el interés público comprometido en la vigencia de la juridicidad, fundamenta la anulación oficiosa de los actos administrativos ilegítimos, afectados de irregularidades graves 35 . Tarea en la que cabe valorar tanto las características de la invalidez invocada 36 como el tiempo transcurrido 37 entre la emanación del acto ilegítimo y el que dispone su anulación (habida cuenta de lo dispuesto en 61 art. 117 de la LPA).
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32 'SCBA, causas 8-48.004 “Mendelson E. y otros” del 28-10-80, A. y S. 1980-III-477; 3-47.909 "Esplnosa L." del 25-11-80; 348.111 “Surge” del 25-11—80. A. y S. 1980-lll-699; B-48.306 “Roulier Gutiérrez de Manso, Ana A. c/Poder Ejacutivo. DCA" del 10-3—81: 848.040 ‘Aberbuj Eduardo D.” del 96-81; 3-48.563 “Cabral” del 4-5-82; 349.997 “Manorella” del 2-9-86; 8-49.847 “Vives”, del 1-4-90; 5-50.265, A. y S. 1994-ll-327, entre otras.
33 La SCBA ha sostenido, así, que el límite al ejercicio de la potestad anulatoria es la exigencia de la regularidad del acto (848.839 "Bigatti de Moujén" del 21-12-84). señalando, también, que para la anulación administrativa de un solo generador de derechos (se trataba de una aprobación de planos de mensura y subdivisión) deben concurrir razonas que demuestren la existencia de vicios en el acto anulado que lo configuren como irregular (3—49.281 “Mar de Ostende SRL“ de 4-8-92, A. y S. 1992-Il-704).
34 SCBA. causas 3.52.002 "Reynoso" gel 14-4-92; 8—51.252 “Morales” del 7—7-92; 3-53.726 "Laurla" del 5-10-93.
35 Conf. SCBA, causes 8-49.638 "Freidemberg" del 30-10-90; 8—49.965 “Sociedad Anónima de Obreros y Empleados Asociados a Venturino", del 4-8-92, etc. La Suprema Corte considera irregular el acto que carece de alguno de los requisitos externos de validez o que contiene errores graves, que aparecen en forma manifiesta y que superan lo meramente opinable (causas 3-48.551 “Souto” del 23-11-82, 8-49.434 “Rodriguez” del 2-1 0—90. entre otras), o que presenta una afectación grave de todos o algunos dé los elementos esenciales (B—49.516 “Aguerrebehere”del 12-6-86) cuando media un vicio de violación de la ley (3-52.002 "Reynoso" del 14-2-92, A. y S. 19924-762) 0 un vicio grave en el objeto del acto o en la causa, en tanto la inexistencia de un presupuesto de hecho esencial para su validez (B63339 “R., A.F." del 9-5—95), sin que en principio tenga incidencia para ejercer la potestad anulatoria del acto contra legem la mala o buena fe del interesado (3-49.904 "Merino" del 17-12-85). Asi, en diferentes pronunciamientos, admitió la validez de la anulación administrativa de designaciones de personal efectuadas en contravención a las normas estatutarias (349.728 “Requejo” del 9-4-87; 5-49.746 “Serantes” del 5-4-88; 8-49.802 “Tornero”, del 26-4—88; 8-49.742 “Chillik” del 6-9— 88; 848.831 “Garcia de Magalién” del 27—12-88; 8-49.771 “Boniilo” del 7-2-89; B-
50449 “Pinto” del 7-7-92; B-51.447 “Peri, Eva P. clMun. de Aite. Brown DCA", del 9-5-95, A. y S. 1995-|l«313).
36 SCBA, causa B-50.192 “D’Gregorio”, del 7—4-88. En |a causa 8-50.902 “Baidoni Hnos. 8.0." del 21-6-94, A. y S. 1994-iI—747, se consideré pertinente el ejercicio de la potestad anulatoria cuando median vicios graves (se trataba de incumplimientos a las bases de una contratación que condujeron a la anulación de una recepcién provisoria).
37 SCBA, cause 8.51.114 “González, Consuelo" del 234-90.
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De este modo se han repelido impugnaciones contra los actos que extinguen una situación jurídica creada por una resolución invalida, estimándose que aquélla no puede hallarse amparada por la estabilidad 38. Pero, también se ha resuelto, en otros
supuestos, que la “cosa juzgada administrativa" opera como un
valladar al ejercicio legitimo de la potestad revocatoria de la Administración 39.
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38 SCBA, causa 3-50.987 “Spada” del 17-10-90. También se admite, lógicamente, la revocación de actos administrativos regulares, cuando se ejerce en favor de los interesados (8-48.756 “Alonso Inri A. c/Caja de Jubilaciones, Pensiones y Subsidios del Banco de la Provincia. DCA" del 3—7-82) o cuando el derecho nacido al amparo del acto originario (revocado) es debilitado (348.141 “Vallejo SA
c/Mun. de La Piata. DCA" dei 14A9-82).
39 SCBA, causa 8-48.397 “G. B.E. c/Caja de Jubilaciones del Banco de la Provincia. DCA" del 4-5—82.
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En algún precedente, se afirmó que ante un acto regular generador de derechos, la autoridad administrativa no está habilitada, en caso de descubrir algún vicio, para revocarlo o modificarlo por sí misma, salvo que ello sea en beneficio del interesado 40. Pero nada ha dicho sobre el curso a seguir para solicitar la invalidez del acto estable en sede administrativa cuando es portador de algún vicio de legalidad. Es más, el Alto tribunal llegó a sostener, en uno de sus más recordados fallos 41 que quien se agravia de la revocación con fundamento en el art. 5 del Código Varela no está obligado a probarla ilegitimidad que otros aspectos pudiera afectar al acto anulatorio ni la legitimidad del anulado, si la ilegitimidad de aquél deriva de la violación del recordado principio de la estabilidad 42.
3. En este contexto se produce la sanción del CPCA 43. Según se ha visto, la nueva codificación regula la pretensión de nulidad de actos administrativos (arts. 2 inc. 1, 12 inc. 1, 14, 15, 18, 23 inc. 2 ap. a, 50 inc. 2 y concs.) bajo parámetros estructurales comunes, comprensivos de las diferentes situaciones de ilegitimidad en el actuar administrativo. Lo hace, pues, con amplitud.
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40 SCBA, causa 349.132 “Jaime Irma c/Pcia. de Bs. As. DCA" del 841-81
41 SCBA, causa B-48.306 "Roulier Gutiérrez de Manso Ana A. c/Poder Ejecutivo. DCA" del 10-3-81. Adujo también que en tales casos la revocación en sede administrativa no puede hallar sustento en el art. 118 LPA, ya que “la facultad revisora no puede ser ejercitada en contradicción con el derecho de los particulares y las garantías legales como la misma ley expresa en su art. 117”.
42 Para salvar inconvenientes derivados del confuso dispositivo legal aplicable, la Corte provincial hizo uso de dos normas aparentemente contradictorias.
De un lado. el art. 5 del Código anterior, orientado a consolidar un régimen de estabilidad amplio, pero insertado en un régimen procesal que no tenla previsto una vía que la Administración pudiera reclamar la anulación de sus propios actos administrativos afectados en sus elementos esenciales por vicios de legalidad. Del otro, el art. 114 de la LPA que en razón de esta falencia extiende la potestad anulatoria a zonas anteriormente limitadas (precisamente por la estabilidad administrativa)
invirtiendo el principio en el caso de actos viciados.
43 Desafortunadamente, la reforma se limitó al campo estrictamente procesal. Al no haberse dispuesto una modificación de la LPA, tan postergada como necesaria, algunos tópicos rozados por el CPCA no han quedado cabalmente definidos (v.gr. el régimen de conflictos interadministrativos, el de nulidades, la potestad revocatoría, etc). El que ahora examinamos es uno de ellos.
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A su vez, en el art. 2 inc. 7, el CPCA prevé que una entidad
pública de las mencionadas en el art. 1° pueda intervenir como
parte actora, promoviendo una pretensión (cualesquiera) regida
por el derecho administrativo. Y, asimismo, mantiene —de acuerdo
al sistema anterior- el ejercicio de la pretensión del Fiscal de Estado; que es un tipo impugnativo asociado a la misión de control público de legalidad y a la defensa del patrimonio estatal,
que aquel órgano ejerce y que se evidencia por medio de la vista
fiscal (arts. 38, 40 y concs. decreto ley 7543/69 y sus reformas),
impugnación que procede contra actos administrativos emanados de autoridades provinciales (art. 9 inc. 1, CPCA) 44.
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44 La pretensión de lesividad suele estructurarse como una vía típica o nominada, que opera sólo frente a los actos estables en sede administrativa; en ella la defensa de la legalidad del acto cuya anulación se pretende debe ejercerla el particular beneficiado; no otra autoridad administrativa, Además. conlleva el cumplimiento de ciertos requisitos propios (v.gr. la declaración administrativa de
lesividad), Son todas notas que la distinguen de la pretensión que articula el Fiscal
de Estado con base en el art. 9 del CPCA, que siempre es promovida frente a la
propia administración (aunque pudiera afectar a algún particular interesado en
mantenerla legalidad del acto, que podrá intervenir en la causa como coadyuvante,
án. 48 del Código Varela, y art 10 del CPCA), a partir dela previa obsewación ala
juridicidad del obrar administrativo impugnado (vista fiscal contraria), cuya defensa
vlsne a resultar conferida ex Iege al Asesor General de Gobierno (art. 9 inc. 2,
CPCA),
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Mas vale insistir, el régimen no contempla en modo expreso a la pretensión de lesividad. Pues bien, predicar la inestabilidad de los actos administrativos no parece una consecuencia obligada de aquella omisión. Por otra parte, el ente público puede demandar la anulación de las decisiones que normalmente se amparaban en la cosa juzgada administrativa, dada la amplitud que poseen los arts. 2 incs. 1 y 7, 12 inc. 1 y concs. del CPCA.
Ocurre que, a nuestro juicio, no se justifica una dualidad de regulaciones procesales en esta materia (una bifurcación entre anulaciones requeridas por particulares o por entes públicos), más allá de admitir la necesidad de introducir en este campo ciertos matices en atención a las diferencias que es dable apreciar cuando la Administración es quien controvierte la legalidad de sus actos
administrativos (v.gr. intervención de cointeresados, efectos de
la sentencia, etc.). Lo cual explicaría la falta de una referencia
directa a la pretensión de lesividad.
De todos modos, y cualquiera fuere el criterio adoptado en torno al alcance del instituto de la estabilidad (o a los límites de la potestad anulatoria ex oficio), lo cierto es que el régimen del CPCA, tal como ha sido diseñado, no plantea obstáculos insuperables. Veamos por qué:
a) Si se interpretase que la estabilidad de los actos administrativos regulares constituye un principio del ordenamiento o un atributo de base constitucional, apoyado en un trípode constituido por el debido proceso adjetivo en sede administrativa, e1 derecho de propiedad y el principio de división de poderes 45 (arts. 1, 3 segundo párrafo, 15, 31 y concs. Const. Pcial.), o, simplemente, si
se continuase la linea jurisprudencial de la Corte provincial coincidente en sus grandes trazos con la sostenida en el orden nacional en torno a la irrevocabilidad de tales actos (prescindiendo de una interpretación literal del art. 114 de la LPA —o al menos del
argumento a contrario———), entonces habría que concluir identificando determinados casos en los que la Administración debe detener sus poderes revocatorios y pedir una declaración judicial para extinguir los actos involucrados. Si es tal el supuesto material, el medio para lograr la invalidación del acto, previsto en el CPCA, indudablemente será la pretensión de anulación.
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45 Tal como lo sostiene BIANCHI. Alberto en ¿Tiene fundamento constitucional la acción de lesividad?, en BIANCHI, Alberto B. y TAWIL, Guido 3., Proceso administrativo y constitucional, ps, 123, 130—131, ed. Cienclas de la Administración, 5/41
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Con ello, el CPCA declina de insertar en un sitial preferente el carril para requerir la anulación de los actos estables. Basta
con la pretensión de anulación. Lejos se está de estatuir requisitos diferenciales a tal fin, como, en cambio, si lo hace la ley 19.549,
cuyo art. 27 establece la inaplicabilidad del plazo de caducidad
(art. 25, ley cit.) para que el Estado deduzca sus pretensiones (incluida, claro es, la de nulidad de actos irrevocables, art. 17, ley
cit), sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción 46.
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46 Solución criticada por TAWIL, Guido S.,
Administración y justicia, Bs. As., 1993, P II, p 182, quien, con acierto, afirma que
“de existir un plaza para demandar judicialmente la nulidad de los actos administrativos, tal término debe ser uniforme para todos los peticionantes, sean estos los particulares o el Estado" (p. 183), de lo contrario, es evidente la afectación al principio de igualdad.
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Desde esta perspectiva, y en nuestra opinión, el CPCA
acierta romper la asimetría que se establece en el ordenamiento
nacional. Hace bien en equiparar, a todos los efectos, las pretensiones de anulación o impugnativas, cualquiera fuere la calidad de quien las haya interpuesto, porque ello iguala a las partes en el proceso.
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El nuevo Proceso Contencioso Administrativo
Daniel Fernando Soria
página 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153
