En el derecho nacional, el decreto 1759/72 señala expresamente que el acto denominado interlocutorio o de mero trámite también es susceptible de ser impugnado por recursos administrativos, pero introduce una estipulación que puede provocar algunas confusiones.
En la terminología del decreto, se asigna la denominación de actos o medidas preparatorias a aquellas que no producen efecto jurídico directo alguno y no son en consecuencia impugnables por recursos: informes, dictámenes, etc. (art. 80).
En cambio los actos productores de efectos jurídicos directos, aunque relativos al procedimiento que se tramita, reciben el nombre de actos interlocutorios o de mero trámite.
Resulta así que debemos distinguir, en esta estipulación, el acto preparatorio en cuanto acto no productor de efecto jurídico directo, del acto “interlocutorio o de mero trámite,” que, a pesar de su denominación, sería un acto productor de efectos jurídicos directos, aunque no en cuanto al fondo de la cuestión debatida, sino en cuanto al trámite.
Las expresiones acto preparatorio y acto de mero trámite no son en consecuencia, en estas normas procedimentales del derecho nacional argentino, equivalentes, a pesar de su similitud lingüística; por el contrario,
- la primera - ACTO PREPARATORIO - se reserva para el acto que no alcanza a ser acto administrativo y se queda en acto no productor de efecto jurídico directo alguno.
- La segunda - ACTO DE MERO TRÁMITE - se utiliza en el caso del acto administrativo productor de efectos jurídicos de trámite.
Pero no ha de atribuirse consecuencia teórica o conceptual alguna a una mera referencia normativa local y puntual.
Actos administrativos interlocutorios y actos administrativos definitivos
Por otra parte, si bien consideramos que las citadas normas son oportunas en aclarar que el acto interlocutorio es también impugnable, no las consideramos en cambio acertadas en la medida en que intentan introducir una clasificación de los actos administrativos, según los efectos jurídicos que producen, a fin de determinar el recurso aplicable.
Aclaramos que así como no nos parece un criterio aceptable para la conceptualización del acto administrativo cuál sea la jurisdicción aplicable, así tampoco creemos que el decreto reglamentario del procedimiento administrativo, con su diferenciación de cuáles son los recursos administrativos procedentes, sea por sí sólo suficiente para introducir una especificación en la definición. Con todo, una cosa es que la distinción no justifique una definición más restringida de acto administrativo y otra es que, aún siendo criticable, constituye de todos modos un dato del derecho positivo que es necesario explicar.
Diferencias en cuanto a los recursos aplicables
Como ocurre con frecuencia en esta materia, están más o menos claras cuáles son las diferentes consecuencias jurídicas que corresponderá aplicar según qué tipo de acto se considere: la cuestión se presenta al determinar cuáles son los actos considerados.
En cuanto al primer punto, o sea las consecuencias jurídicas que el ordenamiento asigna a uno u otro acto, cabe señalar los siguientes aspectos fundamentales.
Recursos administrativos
- Los actos administrativos definitivos o asimilables a ellos —luego veremos cuáles son estos últimos— son recurribles por recurso de reconsideración, art. 84 y recurso jerárquico, art. 89.
- Los actos administrativos interlocutorios o de mero trámite son impugnables por el recurso de reconsideración, art. 84; no son impugnables por recurso jerárquico: Art. 89, a contrario sensu.
Pero de esa premisa de su posibilidad de ser recurrido surge también una trampa para el individuo, que es el consentimiento presunto que con frecuencia se interpreta que de pleno derecho presta al acto, en caso de no interponer en plazo el recurso administrativo, lo que puede en casos extremos llevar a privarlo de la vía judicial. Por cierto, estas consecuencias son totalmente contrarias a derecho en cuanto aspiración de justicia.
Remedios judiciales
Por su parte, el decreto-ley 19.549/72 intenta diferenciar también las vías judiciales existentes contra los actos administrativos y expresa que procede la impugnación judicial del acto administrativo cuando sea definitivo, art. 23, inc. a), o cuando sea asimilable a tal, por impedir totalmente la tramitación del reclamo interpuesto, art. 23, inc. b). A contrario sensu, la revisión judicial parecería no ser procedente en materia de actos interlocutorios.
Diferencia en cuanto a las situaciones que originan las calificaciones
Se ha propuesto que el acto administrativo definitivo sería el que decide el fondo de la cuestión y acto administrativo interlocutorio o de mero trámite el que no resuelve el fondo de la cuestión.
En algunos casos esto puede ser ligeramente fácil de establecer; en materia de sumarios administrativos, p. ej., parece claro que la intención del decreto es que todas las medidas que se dictan durante el mismo, con la excepción de la resolución final que aplica alguna sanción, sean considerados actos interlocutorios respecto del sumariado: iniciación del sumario, designación del sumariante, apertura a prueba, decisión de decretar el secreto del sumario, de ordenar o no la producción de alguna prueba, traslado a la parte para su defensa, intimaciones de procedimiento, citación a declarar como imputado, traslado a la Junta de Disciplina, etc.
También puede ser clara la situación en los sumarios administrativos en general, respecto del allí imputado: p. ej. en los procedimientos contravencionales, respecto del presunto contraventor.
Igualmente, en un recurso jerárquico o reclamo administrativo en el cual se discuta alguna cuestión sustantiva, tales como percepción de haberes, indemnizaciones, cumplimiento de obligaciones de la administración frente al particular, etc., serán siempre actos interlocutorios los de apertura a prueba, pases, traslados, providencias de prueba, etc.
Sin embargo, esto que puede parecer claro en relación al interesado principal en el procedimiento, puede no serlo en absoluto respecto de otros sujetos de derecho que participen en él. Si el letrado del recurrente es sancionado durante el trámite del recurso por atentar contra el decoro y el orden procesal (art. 1°, ap. b), del decreto-ley 19.549/72 y art. 6° de la reglamentación), ese acto sancionatorio al letrado será un acto interlocutorio o de mero trámite en lo que hace a su cliente en el recurso jerárquico. Pero es un acto definitivo en cuanto a sus derechos como profesional y sujeto de derecho y en consecuencia él puede impugnarlo mediante los recursos existentes contra los actos administrativos definitivos. Por ello y sin perjuicio de la continuación normal del trámite del recurso jerárquico, el letrado puede en un expediente distinto interponer un recurso jerárquico en virtud de su propio derecho como profesional, contra la sanción. Puede también, sin lugar a dudas, atacarla judicialmente. De donde se desprende que el mismo acto —la sanción procesal—es un acto preparatorio en el expediente del recurso jerárquico patrocinado por el abogado, en lo que hace a su cliente; pero es un acto definitivo, e impugnable como tal en lo que se refiere a los derechos del letrado mismo, en los expedientes de recursos que él por su parte inicie. Del mismo modo, la designación de un sumariante Y con la orden de tramitar un sumario a la persona X, es un acto administrativo interlocutorio para el sumariado X, pero es un acto administrativo definitivo para el funcionario Y.
La citación de un funcionario público como testigo, igualmente, es un acto administrativo definitivo en cuanto a su propia persona de funcionario público llamado a testimoniar, pero es un acto administrativo interlocutorio en lo atinente a la cuestión que se tramita en el procedimiento en virtud del cual ha sido llamado a declarar.
En el procedimiento administrativo no hay diferencia formal entre acto definitivo e interlocutorio;
En el procedimiento administrativo no hay diferencia formal entre acto definitivo e interlocutorio;
un acto que puede considerarse interlocutorio en un procedimiento respecto de una persona, puede resultar definitivo respecto de otra persona alcanzada por él, la que puede iniciar otro procedimiento contra el mismo acto.
Conclusiones
Por ello somos de la opinión que si bien es acertado establecer que el acto puede ser impugnado tanto si sus efectos son respecto al trámite como al fondo de la cuestión, no lo es en cambio crear un sistema de recursos diferenciados para ambos casos. Por lo demás, resulta evidente que no será nunca fácil distinguir en un caso concreto y menos con criterio general, qué ha de entenderse por un acto administrativo definitivo o uno de mero trámite.
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Esta entrada es un extracto del Capítulo II
EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO PRODUCTORDE EFECTOS JURÍDICOS del libro el acto administrativo de Agustín Gordillo
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