EL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN LA RELACIÓN DE EMPLEO PÚBLICO. OTROS DERECHOS Y OBLIGACIONES
Concepto y alcance
El Estado moderno desarrolló el modelo de estructuras administrativas y empleo público de corte burocrático —tal como explicamos anteriormente. Pues bien, estas estructuras son llamadas comúnmente Administraciones públicas.
Cierto es, y no es nuevo, que el gobierno que asume el poder pretende nombrar sus propios agentes de entre sus cuadros políticos reemplazándolos por los ya existentes, sin solución de continuidad. Este escenario es claramente cambiante, inestable e incluso ineficiente en términos de planificación y ejecución de las políticas públicas. Así, y en este contexto, el Estado debe preservar los cuadros de la Administración por su propio interés, como instrumento de ejecución de sus políticas, y más allá de los conflictos e intereses coyunturales. Por otro lado, el modelo debe preservar los derechos de los agentes, en particular, el derecho a trabajar.
¿Cómo es posible lograr estos propósitos?
A través del reconocimiento del derecho a la estabilidad de los agentes públicos; es decir, en principio, éstos conservan sus empleos y el Estado no puede despedirlos.
Sin embargo, es razonable que —junto con este modelo de estabilidad— el Estado pueda designar ciertos agentes con libertad y sin estabilidad, sin perjuicio de que los nombramientos deban hacerse de modo transparente y participativo.
La diferencia sustancial entre el Derecho Público y Privado, en el ámbito del empleo, es que los trabajadores en el ámbito privado gozan de estabilidad parcial o comúnmente llamada impropia. Es decir, el empleador puede despedirlos con discrecionalidad sin perjuicio de que, en tal caso, deba resarcirlos mediante el pago de las indemnizaciones correspondientes. Por el contrario, en el campo del empleo público, la estabilidad es de alcance absoluto (propia); esto es, el Estado empleador no puede despedir a sus agentes salvo por causales graves, tasadas e imputables a éstos y -además— por el procedimiento especial que garantice, especialmente, el derecho de defensa de los agentes.
La Constitución Nacional en su reforma de 1957 incorporo el artículo 14 bis que consagró, entre otros derechos, la estabilidad del empleado público. En igual sentido, la ley marco de regulación del empleo público nacional (ley 25.164) dispone que “las personas vinculadas laboralmente con la Administración Pública nacional... tendrán los siguientes derechos... a) estabilidad...”.
Sin embargo, este derecho constitucional fue limitado en nuestro país básicamente a través de los regímenes de prescindibilidad aprobados por el Congreso. En el caso de los gobiernos militares por razones de persecución política e ideológica; y en el marco de los gobiernos democráticos supuestamente por la supresión de cargos y funciones en el Estado. ¿Qué ocurrió en los hechos? Muchas veces el Estado suprimió el cargo y función con el propósito encubierto de despedir al agente y, luego, recreó el cargo bajo otro nombre. En particular, el régimen vigente (ley 25.164) ya mencionado dice sobre este aspecto que el personal con estabilidad que resultase afectado por medidas de reestructuración y "que comporten la supresión de organismos, dependencias o de las funciones asignadas a las mismas, con la eliminación de los respectivos cargos, será reubicado”. Si ello no fuese posible, el agente pasa a estar en situación de disponibilidad por un periodo no inferior a los seis ni mayor de doce meses, según su antigüedad. En caso de vacantes en el Estado central y organismos descentralizados, debe privilegiarse a estos trabajadores. Concluido ese periodo, sin que haya sido reubicado por inexistencia de vacantes o por rechazo del propio agente, entonces, el Estado dispone el cese del agente, pagándole la indemnización correspondiente. Es decir, “una indemnización igual a un (1) mes de sueldo por cada año de servicio o fracción mayor de tres meses, tomando como base la mejor remuneración mensual, normal y habitual percibida durante el último año o durante el tiempo de prestación de servicios si éste fuera menor, salvo el mejor derecho que se estableciere en el Convenio Colectivo de Trabajo y las indemnizaciones especiales que pudieren regularse por dicha vía”. Por último, el texto dice que “los organismos o dependencias suprimidos y los cargos o funciones eliminados no podrán ser creados nuevamente" en el plazo de dos años.
Otro caso de excepción son las leyes de emergencia. Por ejemplo, la ley 23.697 de emergencia económica —sancionada en el año 1989— estableció que el Poder Ejecutivo podía disponer el cese del personal vinculado por medio del empleo público sin concurso —gozase o no de estabilidad—, y que ocupase las máximas categorías del escalafón correspondiente.
Cabe aclarar que con el propósito de conciliar y armonizar los principios (por un lado, el de estabilidad y, por el otro, el de perfeccionamiento y movilidad de los agentes), el Legislador distinguió varios aspectos.
Así, el cuadro es el siguiente: el agente es estable en el cargo o empleo, pero no así en el ejercicio de las funciones. Es decir, la estabilidad comprende el cargo (situación en el escalafón) y los derechos propios del agente, pero no el ejercicio de las funciones. De modo que el Estado puede —en principio- cambiar las funciones, siempre que no vulnere los derechos del agente (por ejemplo prohibición del Estado empleador de asignar al agente tareas impropias de su especialidad o—en su caso— disminuir sus haberes).
Entonces, el derecho a la estabilidad de los agentes es relativa porque debemos excluir las funciones ejecutivas y de jefatura (solo goza de estabilidad en su ejercicio por tiempo determinado) y los despidos por supresión de cargos y funciones (esto es, por causas no imputables a los agentes).
Por su parte, la Corte ha dicho que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional "reconoce la estabilidad del empleado público, pero que ese derecho no es absoluto, sino que debe ejercerse de conformidad con las leyes que lo reglamentan y en armonía con los demás derechos individuales y atribuciones estatales establecidos con igual jerarquía por la misma Constitución”. Más adelante, agregó que “entre las facultades conferidas por la ley...está la de cancelar el nombramiento del agente designado que no hubiese adquirido el derecho a la estabilidad. La inteligencia dada no excede del ámbito propio de la reglamentación del derecho constitucional invocado, ni ha producido desmedro de la garantía fundamental en juego, por hallarse el acto dentro de las atribuciones que competen a la autoridad administrativa" (310:272).
Un caso judicial paradigmático
En el precedente "Madorrán" (2007), la Corte declaré la nulidad e inconstitucionalidad del artículo 7 del Convenio Colectivo 56/1992 "E" —según el texto ordenado por el laudo 16/92 del Ministerio de Trabajo y Seguridad—, invocado por la demandada (empleador) para despedir a la trabajadora sin expresión de causa.
El Tribunal ordené la reincorporación en razón de que “la estabilidad del empleado público preceptuada por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional significa, a juicio de esta Corte y dentro del contexto en cuestión, que la actora no pudo válidamente ser segregada e su empleo sin invocación de una causa justificada y razonable, de manera que su reclamo de reinstalación resulta procedente". A su vez, consideró —tras un exhaustivo análisis histórico y jurídico de la génesis y naturaleza de la cláusula constitucional que establece la estabilidad del empleado público— que el artículo 14 bis impide al Estado excluir a sus agentes sin invocar causas justificadas y razonables.
Pues bien, la Corte interpretó que “sostener la estabilidad propia del empleado público en las concretas circunstancias de esta causa, es solución que concuerda con los principios y pautas de interpretación del Derecho Internacional de los Derechos Humanos que, en buena medida implícitas en la Constitución histórica, han sido expresamente incorporados a ésta por instrumentos internacionales en la materia”. Y agregó que “la estabilidad propia puesta como contrapartida del ejercicio injustificado o incausado del poder de rescisión por parte de las autoridades, responde acabadamente a la protección del derecho a la estabilidad y al trabajo del agente en ocasión de tamañas medidas. Y, al obrar de tal modo, tutela, paralelamente, la dignidad, atributo inherente a toda persona, además del centro sobre el que gira la organización de los derechos fundamentales de nuestro orden constitucional”.
En el mismo sendero, el Tribunal recordó que “si se produjera alguna duda en el llamado a interpretar el artículo 14 bis, sería entonces aconsejable recordar... el siguiente principio de hermenéutica jurídica: in dubio pro justitia sociales. Las leyes, pues, deben ser interpretadas a favor de quienes al serles aplicadas con este sentido consiguen o tienden a alcanzar el bienestar, esto es, las condiciones de vida mediante las cuales es posible a la persona humana desarrollarse conforme a su excelsa dignidad”.
En conclusión, los jueces afirmaron que el convenio colectivo 56/92 es nulo e inconstitucional "por impedir que el artículo 14 bis produzca los mencionados efectos, y condena a la Administración Nacional de Aduanas a reincorporar a la actora, dando así operatividad a esta última norma”.
En síntesis, la Corte ordenó reincorporar a la agente en su cargo, del que había sido separada sin invocación de causa justificada y razonable, en virtud de la estabilidad propia reconocida por el art. 14 bis de la Constitución Nacional.
Cabe aclarar que el Tribunal no se expidió en este caso sobre el personal contratado por el Estado por tiempo indeterminado, sino sobre el personal de planta permanente, cuya estabilidad fue trastocada mediante el pago de las indemnizaciones por despido.
En efecto, el Convenio Colectivo 56/92 “E” establece que "la relación de empleo entre la Administración Nacional de Aduanas y los trabajadores de la planta permanente, implica el derecho de estos últimos —dentro del marco de este Convenio— a conservar el mismo. La relación de empleo se extinguiré: a) por las causas que se establezcan en el régimen disciplinario. b) Por acogerse a la jubilación o retiro voluntario. Sin invocación de causa, mediante el pago de la indemnización prevista en el artículo 245 de la ley 20.744 (to. 1976), sustituido por la ley 24.013. Asimismo, no se tendrán en cuenta los años de antigüedad ya indemnizados por cualquier causa de cese de una relación de empleo público anterior". Es decir, el Convenio estableció respecto del personal permanente la posibilidad del despido mediante el pago de las indemnizaciones del caso, en violación del artículo 14 bis de la Constitución Nacional.
El quiebre del derecho a la estabilidad. Las contrataciones sin solución de continuidad. El criterio actual de la Corte
Explicado el alcance del derecho a la estabilidad —según los textos normativos y el criterio de la Corte—, cabe aclarar que muchos agentes públicos no gozan de este derecho. Es, básicamente, el caso del personal vinculado por medio de contratos de locación de servicios. Este modelo se extiende en el Estado en dos sentidos, por un lado, incorporándose más y más personal y, por el otro, por renovaciones contractuales sin solución de continuidad.
Otro dato relevante es que los agentes contratados en estos términos realizan tareas propias y habituales del personal estatal permanente y no otras de carácter excepcional o transitorio, en cuyo caso sí es razonable contratarlos en vez de incorporarlos a las plantas de personal. El consecuente jurídico es que éstos pueden ser despedidos (extinción del vínculo) por el Estado empleador, respetándoles sólo en principio, el plazo del contrato y sin derecho siquiera a ser indemnizados.
Creemos que en mi caso debe incorporarse y reconocerse estabilidad a los agentes estatales, cumpliéndose así con el mandate constitucional. En caso contrario, es claro que el Estado puede nombrar y remover a su personal casi sin restricciones ni reglas, e incurrir en situaciones de fraude laboral.
De todos modos, cierto es que el Estado puede legítimamente contratar personal sin estabilidad, pero ello debe necesariamente encuadrarse en el siguiente marco:
(a) tareas inusuales o excepcionales por sus caracteres o por exceso de trabajo; y, por tanto,
(b) carácter transitorio o temporal del contrato.
Tampoco existe estabilidad en el caso de las plantas transitorias —cuestión que merece iguales críticas que los contratos cuando se renuevan por tiempo indeterminado— y el personal de Gabinete. En este último caso si es razonable porque se trata de asesores temporales de los funcionarios políticos, seleccionados con criterios de informalidad, agilidad, confianza y formación multidisciplinaria, que naturalmente deben cesar con aquéllos.
Volvamos sobre los contratos del personal estatal; éstos, sus prorrogas y su validez en términos de inestabilidad, fue objeto de reiterados pronunciamientos judiciales.
En principio, la Corte no reconoció al personal contratado derecho a la estabilidad ni tampoco derecho a la indemnización en caso de despido.
Así, e1 Tribunal, en el antecedente "Jasso, Ramón E. y otro”, sostuvo que “el mero transcurso del tiempo y el hecho de prestar servicios por un plazo superior a los doce meses, no pueden trastrocar de por sí la situación de revista de quien ha ingresado como agente transitorio y no ha sido transferido a otra categoría por acto expreso de la administración". A su vez, agregó que “la mayor o menor conveniencia de recurrir a la creación de tales cargos constituye una decisión de política administrativa no revisable en sede judicial, por estar limitado el control jurisdiccional de los actos administrativos a los aspectos vinculados con su legitimidad". Es decir, “el carácter contractual de dicho vinculo reconocido por el Legislador, permite concluir que cuando éste esté sujeto a un plazo cierto y determinado se extingue automáticamente por el mero vencimiento del término convenido”.
En igual sentido, en el caso "Filgueira" el Tribunal dijo que "la aceptación de los contratos y sus pertinentes prórrogas, presididos por un régimen de inestabilidad, veda al actor de reclamar los derechos emergentes de la estabilidad en el empleo, dado que, de otro modo, se violentaría el principio que impide venir contra los propios actos”.
Más recientemente, la Corte se expidió sobre la estabilidad del personal contratado en sentido contrario (es decir, reconociéndole ciertos derechos).
En efecto, esto ocurrió en el antecedente "Ramos" (2010). Aquí, el actor fue contratado por la Armada Argentina por el término de veintiún años mediante sucesivos contratos. El vínculo contractual se rigió por el decreto 4381/73 que permite el ingreso de agentes mediante contrato de locación de servicios, con una duración máxima de 5 años y sin estabilidad. La Cámara Federal de Apelaciones sostuvo que el hecho de que las contrataciones excediesen el límite máximo de cinco años no tenía como consecuencia el nacimiento de un derecho a favor del actor a ser indemnizado. Más todavía, señalo que el mero transcurso del tiempo no podía trastocar la situación de revista de quien había ingresado como personal no permanente y no había sido transferido a otra categoría por acto expreso de la Administración. Con tal fundamento, concluyó que el actor no tenía derecho a ser indemnizado por la rescisión del contrato y, menos claro, a ser incorporado en la planta de personal permanente.
Por su parte, la Corte sostuvo que el vínculo laboral que el actor mantuvo con el Estado Nacional por el término de 21 años no puede ser válidamente encuadrado en el régimen de contrataciones del decreto 4831/73. Dicha norma autoriza a contratar personal para proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico, sin que esto genere derecho a indemnización por rescisión, pero limita la posibilidad de renovación de estos contratos por el término máximo de cinco años. Sin embargo, la demandada contrató al actor (en el marco de la norma citada) durante 21 años, en abierta violación al plazo máximo previsto. A su vez, surge del legajo del actor que: a) sus tareas carecían de transitoriedad; b) éste era evaluado y calificado anualmente; y, además, c) el Estado le reconocía la antigüedad y gozaba de los servicios sociales. Las circunstancias descriptas —más la violación de la norma que limita la renovación del contrato a un máximo de cinco años— llevaron al Tribunal a concluir que “la demandada utilizó figuras jurídicas autorizadas legalmente para casos excepcionales, con una evidente desviación de poder que tuvo como objetivo encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado". A ello, debe agregarse que las conductas del Estado pudieron generar en el actor una legítima expectativa de permanencia laboral que merece la protección que el art. 14 bis de la CN otorga al trabajador contra el "despido arbitrario".
La Corte destacé que la admisión de la demanda no procede por haberse cuestionado el régimen del decreto 4381/73, sino por el incumplimiento de los límites temporales establecidos. Añadió que la solución propuesta no significa que el mero transcurso del tiempo haya modificado la situación del actor que es pasible de ser indemnizado —mas no reincorporado al empleo—, pues ello vulneraría el régimen legal de la función pública y el principio constitucional en virtud del cual es al Congreso a quien corresponde anualmente autorizar el presupuesto general de los gastos de la Administración Nacional y, por tanto, toda erogación que se aparte de esos límites resulta ilegítima. En efecto, sólo se reconoce estabilidad a quienes ingresen a cargos pertenecientes al régimen de carrera y cuya financiación esté prevista en la Ley de Presupuesto. Si se atribuyera estabilidad a quien no ha sido incorporado legalmente no sólo se estaría trastocando el régimen previsto en la ley 25.164, sino también se alteraría el monto autorizado por el Legislador para financiar los gastos correspondientes a personal contratado y permanente.
En síntesis, la conducta del Estado fue ilegítima y ello generó su responsabilidad frente al actor, justificándose así la procedencia del reclamo indemnizatorio.
Por último, toda vez que las partes no tuvieron la intención de someter el vínculo al Derecho Privado, sumado a que se trata de la reparación de una conducta ilegítima del Estado, la solución indemnizatoria —según el criterio del Tribunal— debe buscarse en el ámbito del Derecho Público. Por tanto, en cuanto al monto indemnizatorio, debe aplicarse el criterio previsto en el art. 11 de la ley 25.154 (es decir, un mes de sueldo por cada año de servicio o fracción mayor a tres meses, tornando como base la mejor remuneración mensual, normal y habitual del último año).
En el caso “Sánchez” (2010), los hechos fueron los siguientes: el actor fue contratado por la Auditoria General de la Nación por el término de ocho años por medio de sucesivos contratos hasta su cese. En tal contexto, reclamó su reincorporación. Por su parte, la AGN sostuvo que contrato al actor en los términos de la ley 24.447 y su decreto reglamentario 92/95, normas que hizo suyas mediante resoluciones internas. También invocó el art. 118, incisos b) y c), de la ley 24.156.
La Cámara Nacional del Trabajo condené a la AGN a indemnizar al actor por los perjuicios derivados de la ruptura del vínculo de empleo.
Finalmente, la Corte revocó la decisión de la Cámara porque según su criterio no se tuvo en consideración que la ley de la AGN autoriza expresamente la celebración de contratos como los suscriptos entre las partes, toda vez que la actividad de este organismo exige contar con un cuerpo de auditores externos (ley 24.156, art. 118, inc. b). Consideró que el hecho de que el actor realizara tareas típicas de la actividad de la demandada no era suficiente —por sí solo— para demostrar la existencia de una desviación de poder tendiente a encubrir (mediante renovación de sucesivos contratos) el vínculo de empleo permanente. Añadió que la normativa específica que rige a la AGN impide considerar el tipo de tareas realizadas por los contratados como un indicador relevante con el propósito de determinar la existencia de una relación de empleo permanente.
A su vez, el Tribunal destacó que se trata de un supuesto diferente al de la causa "Ramos", pues la actora no acredité que la demandada haya utilizado figuras jurídicas autorizadas legalmente para supuestos excepcionales con desviación de poder.
A su vez, en el precedente "Cirigliano" (2011), el actor —trabajador— inició demanda contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a fin de que se le paguen las indemnizaciones por despido sin causa y los otros créditos laborales previstos en la LCT. Señaló que trabajó durante siete años, mediante diversos contratos de locación de servicios como operario y que, luego, se le negó la posibilidad de trabajar. La Corte le dio la razón al actor y apoyo su decisión en dos circunstancias fundamentales. Por un lado, "la naturaleza jurídica de una institución debe ser definida, fundamentalmente, por los elementos que la constituyen, con independencia del nombre"; y, por el otro, "resulta una evidente desviación de poder la contratación de servicios por tiempo determinado con el objeto de encubrir vinculaciones laborales de carácter permanente". Luego, el Tribunal agregó que “el derecho a trabajar, comprende, entre otros aspectos, el derecho del trabajador a no verse privado arbitrariamente de su empleo”. En síntesis, el criterio de "Ramos" alcanza "a todos los trabajadores que se encuentren ligados por un vínculo como el considerando en ese precedente, ya sea con la Administración pública nacional, provincial, municipal o, como en el presente caso, la especifica de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires".
Por último, "el modo de reparar los perjuicios que se hubiesen irrogado al actor ha de encontrarse en el ámbito del derecho público y administrativo”, garantizándose el principio de suficiencia.
La Corte reiteró su criterio en el caso “González Dego” (2011) Aquí, el actor se desempeñó durante casi 7 años como pasante en el Tribunal de Servicio Doméstico, en virtud de un convenio de “asistencia técnica” celebrado entre las demandadas (Ministerio de Trabajo y Universidad de Buenos Aires). Allí realizó, durante el período señalado y de modo ininterrumpido, tareas propias del personal de planta permanente. La Cámara llegó a la conclusión de que el vínculo entre las partes no se ajustaba a la normativa prevista en materia de pasantías, ni a las condiciones de excepción que prevé el art. 9 de la ley 25.164. Por ello, consideró que el contrato de pasantía fue mantenido de modo fraudulento para evitar la incorporación del actor a la planta permanente y reconocerle la protección laboral contra el despido arbitrario.
Por su parte, la Corte rechazó los recursos extraordinarios de los demandados, toda vez que los cuestionamientos relativos a la calificación del vínculo entre las partes resultan insustanciales, pues los fundamentos de la Cámara se adecuan —en sustancia- a los expuestos por la Corte en “Ramos”. Asimismo, señaló que "la aplicación al caso de los recordados parámetros indemnizatorios de la LCT no causa gravamen económico a los apelantes puesto que, de ser seguidas las pautas del antedicho precedente, se alcanzaría un importe mayor al condenado, en la medida en que debería aplicarse, en lugar del citado art. 232, el párrafo quinto art. 11 (tercero del citado artículo conforme sentencia aclaratoria de la Corte del 26 de abril de 2011), de la Ley marco de Regulación de Empleo Público Nacional, aprobada por la ley 25.164".
A su vez, en el caso “Maurette” (2012), el trabajador había sido contratado por el Ministerio de Economía y luego despedido. La Cámara de Apelaciones hizo lugar parcialmente a la demanda y condenó al Estado a abonar la indemnización prevista en el último párrafo del art. 11 de la ley 25.164. Sin embargo, el trabajador se agravió por cuanto no se hizo lugar a la indemnización sustitutiva del preaviso y otros rubros de naturaleza estrictamente laboral. La Corte sostuvo que es aplicable al caso la doctrina sentada en "Ramos" y que —si bien en este precedente se excluyó la indemnización sustitutiva del preaviso omitido (art. 232 de la LCT)— corresponde igualmente abonar la prestación que prevé el párrafo tercero del art. 11 de la ley 25.164 (es decir, en el supuesto de disponibilidad), dada la ruptura intempestiva del contrato.
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Esta entrada es un fragmento del libro MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO
de Carlos F. Balbín
Tercera edición actualizada y ampliada
Editorial THOMPSON Y REUTERS - LA LEY, 2015
Páginas 322 a 331
