LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
I. INTRODUCCIÓN
Así como en el Derecho Privado existen actos jurídicos y
contratos privados, en el ámbito del Derecho Público encontramos actos
jurídicos —llamados actos administrativos— y contratos celebrados por el Estado
cuando éste es parte en el intercambio de bienes y servicios.
Por un lado, el ordenamiento jurídico creó y reguló los
contratos propios del derecho privado, tal es el caso del Código Civil y Comercial.
Este código incorporó en el Libro Tercero (Derechos Personales), Titulo II (Contratos
en general), Titulo III (Contratos de consume), Titulo IV (Contratos en
particular). A su vez, el Titulo II comprende trece capítulos (disposiciones
generales; clasificación de los contratos; formación del consentimiento;
incapacidad e inhabilidad para contratar; objeto; causa; forma; prueba;
efectos; interpretación; subcontrato; contratos conexos y extinción, medicación
y adecuación del contrato).
En particular, el artículo 957 del Código dice que el
contrato “es el acto jurídico mediante el cual dos o más partes manifiestan su
consentimiento para crear, regular, modificar, transferir o extinguir relaciones
jurídicas patrimoniales”.
Por su parte, el art. 959 añade que “todo contrato válidamente celebrado es obligatorio para
las partes. Su contenido sólo puede ser modificado o extinguido por acuerdo de partes
o en los supuestos en que la ley lo prevé".
Y, asimismo. “las partes son
libres para celebrar un contrato y determinar su contenido, dentro de los límites
impuestos por la ley, el orden público, la moral y las buenas costumbres"
(art. 958).
En igual sentido, “las normas legales relativas a los
contratos son supletorias de la voluntad de las partes, a menos que de su modo
de expresión, de su contenido, o de su contexto, resulte su carácter indisponible"
(art. 962).
Sin embargo, es difícil ubicar los contratos celebrados por
el Estado en el marco que prevé el Código Civil y Comercial, de modo el derecho
creó un molde especial (esto es, los contratos administrativos).
Estos acuerdos
tienen caracteres propios y distintos de los contratos del Derecho Privado,
básicamente por su régimen exorbitante.
¿Por qué el régimen es exorbitante? Si comparamos entre los
contratos del Derecho Privado, por un lado; y los del Derecho Público, por el
otro; advertimos que estos últimos contienen cláusulas que en el marco de un
contrato privado resultan —según el criterio doctrinario mayoritario— inusuales
o invalidas.
En un principio –históricamente- las notas distintivas y
típicas del contrato administrativo eran fundamentalmente las siguientes:
a) El Estado podía modificar unilateralmente el
convenio; y, a su vez,
b) El contrato público podía afectar a terceros.
Luego este esquema fue evolucionando y esas excepciones se
multiplicaron y desarrollaron con otros contornos.
Actualmente, las clausulas propias y distintivas
(exorbitantes) de los contratos públicos son, entre otras:
a) la interpretación unilateral. Así, es el Estado quien
decide cómo interpretar el contrato y hace valer su criterio;
b) la modificación unilateral del contrato por el Estado;
c) la dirección del contrato por el Estado, en el trámite de
ejecución del acuerdo;
d) la aplicación de sanciones por el Estado sobre el
contratista por sus incumplimientos; y
e) la revocación unilateral por razones de interés público,
y sin intervención judicial.
Continuemos con el hilo argumental anterior. ¿Es posible,
entonces, incluir estas cláusulas en un contrato del Derecho Privado? En principio
no. Por su parte, el contrato estatal que contiene esas disposiciones es, sin
dudas, válido.
Sin embargo, es necesario matizar este cuadro jurídico por
las siguientes razones.
1) Por un lado,
ciertas cláusulas que históricamente hemos considerado de contenido o carácter
exorbitante (por caso, la potestad estatal de imponer sanciones sobre el
contratista) son comunes en el marco de los acuerdos del Derecho Privado.
Así, el Código Civil y Comercial establece que “la cláusula
penal es aquella por la cual una persona, para asegurar el cumplimiento de una
obligación, se sujeta a una pena o multa en caso de retardar o de no ejecutar
la obligación" (art. 790).
2) Por el otro, el concepto de cláusulas exorbitantes en los
contratos que celebra el Estado es relativo porque si bien es así —clausulas
exageradas en relación con el Derecho Privado—cierto es también que existen
límites que el Estado —en el propio marco del Derecho Público— no puede
legítimamente traspasar.
De todos modos, estos matices que hemos marcado no logran
subvertir el concepto básico (es decir, en el contrato estatal existen
clausulas exorbitantes y exageradas —sustanciales y formales—), ajenas y
extrañas al Derecho Privado.
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Extracto del libro MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO
de Carlos F. Balbín
Tercera edición actualizada y ampliada (2015).
Thomson Reuters
LA LEY
Páginas 543 a 545.
